变革的可持续难题

地方政府创新是当今全球范围内政治经济发展的普遍趋势，也是我国实施创新型国家战略和发挥制度后发优势的重要抓手。按照包国宪的定义，地方政府创新可持续性，是指在地方政府间竞合构成的联动环境、自身嵌套的行政文化和技术环境下，地方政府革新创新精神，进行适应性学习和创新知识积累，不断突破原有的创新路径，使其创新适应多样性选择主体的内生需求形成的选择机制，致使地方政府创新的优良因子在选择、模仿和试错性学习的过程中得以保留、扩散，产生新的征服创新，从而保持持续的创新活力。

经济学家约瑟夫·熊彼特最早注意到创新持续性问题。他认为，首次创新会为随后的类似创新带来积极的示范效应。在私营部门中，创新被定义为“一切对你而言的新东西”，只要能满足盈利的需要就值得一试。但是，对于政府来说，创新则必须是做一些有价值的探索。劳伦斯·林恩认为，公共部门的创新，必须是“一种原创性的破坏行为”。如果把创新定义为一种既创造公共价值又颠覆传统思维的行为，那么创新型组织就可以被看作是构建并引导这种创新行为更自觉、更频繁发生的组织。也就是说，只要政府能够随着时间的推移而不断微调，使得唯一的创意在本领域中总能保持优势地位，那么就可以被认为是一个创新型组织。

美国公共政策学者保罗·C.莱特研究发现，诸如戴维·奥斯本、特德·盖布勒的著作《政府再造》（1993）以及利斯贝思·肖尔的著作《在我们的控制范围之内》（1989）中所颂扬的那些创新案例，在启动之后不久即告夭折。比如，《政府再造》一书所高度颂扬的35家明尼苏达州创新项目，大约有1/3的项目到1997年下半年都已夭折或者奄奄一息了。其中，有几个项目的夭折是因为新任领导者将其束之高阁，有几个是因为资金和精力都已经耗完了，还有几个则仅仅是因为迫于生计不得已而为之。至少从明尼苏达州政府的创新项目来看，誉满全国的知名度，并没有为其创新成功提供有力的保障。有一点必须突出强调，这就是对于政府来说，创新的启动成本如此之昂贵，即便是10%的失败率也难以承受。

毋庸讳言，我国地方政府的创新实践，同样也面临着类似的尴尬。2015年12月，北京大学中国政府创新研究中心公布了“第八届中国政府创新最佳实践”获奖项目。此次评选共收到119个申请项目，最后选出了21个入围和获奖项目。在主办方看来，这项启动于2000年的民间评奖活动，遭遇到一次不大不小的低谷与寒潮。此前，这项活动每次都能吸引300余份申请项目，在政界、学界都产生了广泛的影响力。从2003年起，该奖项申报量下降到245项，到2009年前后一度达到峰值358项。但此后开始急转直下，到2011年跌至历史最低点213项，到2013年、2015年更跌落到200项以下。

从20世纪90年代末开始，我国地方政府创新进入活跃期。“中国政府创新最佳实践奖”的前身“中国地方政府创新奖”，在政治改革、行政改革和公共服务等领域评选出了一大批有代表性的创新案例，展现出我国政治体制以及公共治理改革的最新进步。2008年前后，组委会成员跟踪并梳理了这些案例的后续改革，他们在为不少地方政府创新不断深化而欣喜不已的同时，也遗憾地发现相当一部分地方政府创新仍面临严重的制度瓶颈。即使是那些曾经获得“中国地方政府创新奖”的项目，“也有差不多三分之一名存实亡了”。这一结论也得到了其他学者研究的支持。2011年，包国宪、孙斐对“中国创新网”112个地方政府创新样本进行分析，发现具有可持续性的案例为34个，仍有待后续观察的案例有4个，二者加起来仅占总案例数的33.9%，显示出我国地方政府创新可持续性不强的严峻现实。

党的十八届三中全会以来，中央着力推动全面深化改革，举措出台的数量之多、力度之大前所未有，总体呈现全面发力、多点突破、蹄疾步稳、纵深推进的态势。但也应清醒地看到，改革进入攻坚期和深水区，容易改的都已经改得差不多了，剩下的都是难啃的“硬骨头”。在局部领域和某些地方，由于主客观因素的影响，改革难免遭遇重重阻力，甚至前功尽弃、难以持续。

变革是有风险的，充满了不确定性。但是，正如郑永年所言，目前中国最大的风险不是来自改革，而是来自不改革。不改革所产生的风险，任何人也控制不了；而改革所产生的风险，可以理性地加以控制和解决。约翰·科特也同样指出，只要意识到这些问题，再加上适当的方法，它们可以避免，或至少可以被大大减轻。