何 凡1 黄依林2 张珊峰3
(1，3．四川师范大学;2．四川师范大学，四川省教师教育研究中心)
摘 要:“师范生免费教育”在经历了自我国师范教育制度确立始的两次废止[1]后重新回归，试行至今已有八年。从整体上看，这一政策的实施在一定程度上吸引了优秀高中毕业生报考师范专业，推动了六所部属师范大学的教育改革，并在地方院校产生了示范效应，具有一定的社会效益。但政策的制定和实施过程存在许多偏离政策目标的现实问题。本文运用韦伯有关工具理性和价值理性的观点对其进行分析，寻求导致“师范生免费教育”政策的制定、实施过程与目标产生偏差的主要原因，并提出一系列政策调整建议。
关键词:师范生免费教育价值理性与工具理性政策调整
2007年，温家宝主持召开的国务院常务会议，讨论并原则通过《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》，决定从当年秋季起在教育部直属的六所师范大学[2]实行“师范生免费教育”，目的是鼓励优秀青年终身从教，培养大批优秀的基础教育教师，缓解中西部地区和农村师资的结构性短缺问题，促进基础教育事业更好地发展，并形成“尊师重教”的浓厚社会氛围。“师范生免费教育”在经历了自我国师范教育制度确立始的两次废止[3]后重新回归，试行至今已有八年。从整体上看，这一政策的实施在一定程度上吸引了优秀高中毕业生报考师范专业，推动了六所部属师范大学的教育改革，并在地方院校产生了示范效应，具有一定的社会效益。但政策的制定和实施过程存在许多偏离政策目标的现实问题。本文运用韦伯有关工具理性和价值理性的观点对其进行分析，寻求导致“师范生免费教育”政策的制定、实施过程与目标产生偏差的主要原因。
一、“师范生免费教育”政策的回归
“师范生免费教育”的回归主要基于以下几个亟待解决的突出问题。一是优秀高中毕业生因经济困难无法接受高等教育，二是师范教育的生源质量有待提高，三是中西部地区和农村学校普遍存在师资的结构性短缺、师资质量普遍较低、教育质量不高等问题。在此背景之下，“师范生免费教育”政策复归，其主要内容为:由中央财政负责免费师范生在校学习期间的学费、住宿费和生活费补助;免费师范生入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议，承诺毕业后从事中小学教育十年以上，由省级教育行政部门负责落实免费师范毕业生的教师岗位，免费师范毕业生在协议规定服务期内，可在学校间流动或从事教育管理工作;到城镇学校工作的免费师范毕业生，应先到农村义务教育学校执教服务二年;为免费师范毕业生在职攻读教育硕士提供便利的入学条件;国家鼓励免费师范毕业生长期从教、终身从教[4]。
“师范生免费教育”政策实施以来，2007—2015年共招收免费师范生11万人左右，其中90.8%来自中西部地区，农村生源比施行免费政策前增长了16个百分点，达到60%。政策的实施吸引了为数众多的优秀高中毕业生竞相报考师范专业，生源质量普遍较高，如2007年重点线上线考生达到招生计划数的数倍甚至十数倍以上，2008年六所部属师范大学在各地录取的免费师范生的平均成绩高出省重点线约40.8分。[5]高质量、高标准的“入口”生源为优秀师资的“产出”奠定了基础，而免费师范生生源的区域结构有利于保证学生毕业后回到中西部地区和农村从事中小学教育工作，对于中西部地区和农村的优质师资补充、教育质量的提高等不无裨益，政策同时使部分优秀的高中毕业生得以摆脱经济困境，进入大学深造。这些在一定程度上促进了我国教育的均衡发展与教育公平的实现。
从“师范生免费教育”的制定与实施来看，政策中的各项优惠条款以及高等教育费用较高、就业难等社会现状，使免费师范生的名额之争异常激烈，招收的免费师范生中实际面临经济困难者所占比例较小，仅依靠六所部属师范大学培养弱势地区紧缺的大量优质师资似乎是杯水车薪，部分免费师范生在校学习状况不容乐观，而弱势地区教育资源匮乏、教师待遇低下等现状也难以留住优质师资，这些进一步反映出城乡教育发展的失衡。在此意义上，这一政策的制定与实施过程似乎与目标产生了偏差，并非完全与国家颁布“师范生免费教育”政策的初衷相符合。
二、“师范生免费教育”中的工具理性和价值理性
德国社会学家马克斯·韦伯认为，社会中人的行动负载着行动者赋予的主观意义，必须服从一定的目的或者体现一定的意义。受主观和客观的正当性信念支配引发的社会行动有四种类型，其中有目的合理性行动和价值合理性行动。目的合理性行动体现对法律正当性状态的期望，即“真”，着眼于有效处理现实事物之间关系的功能，追求的是“工具合理性”;价值合理性行动体现对伦理、美学价值正当性和宗教价值正当性的信念，即“善”和“美”，追求的是“价值合理性”[6]。韦伯将理性对立表述为“工具的合理性与价值的合理性”，即工具理性和价值理性。工具理性是能够以数学形式进行量化和预测后果以实现目的的行为，体现了主体对思维客体规律性的认知和驾驭，回答人与世界的关系“是如何”的，看重行为之于目的的有效、有利程度。工具理性行为者为求成本最小、效率最高而收益最大，常常把外在的人与物当作实现自己目的的工具或障碍。价值理性指主观上相信行动具有排他性价值、无论如何都要实现的行为，体现人对价值问题的理性思考，对人类自身与世界的关系“应如何”和人“应当是”进行判断，看重的是行为本身的价值，甚至不计较手段和后果。[7]由此或可推知，工具理性行为者所追求的是可计量或可表征出的利益，如财富、地位、声望等;而价值理性行为者关注的是终极目标而非现实中的利益得失。
“师范生免费教育”政策涉及的主要行为者可从三个层面进行划分:宏观层面的政策制定者、中观层面的六所部属师范大学和地方教育主管部门、微观层面的免费师范生。政策制定者从总体上把握政策的目标和进程，六所部属师范大学担负着招生并将免费师范生培育为优秀师资的重任，地方教育主管部门发挥着安置教师、调控本地师资的作用，免费师范生则是政策目标得以实现的不可或缺的行为群体。四个主要行为者分别在工具理性和价值理性两个维度上的行为目标分析如表1所示。
表1 工具理性和价值理性下的行为目标
首先，对政策输出方——制定者而言，在工具理性主导下，政策的制定要协调既存的、不同主体之间的利益冲突。在特定的社会条件下，各利益主体基于自身立场和需求，表达有利于自己的利益诉求。政府按照一定的原则通过政策的制定尽量使各方利益最大化，以缓和激化的矛盾冲突，实现立竿见影的短期效应。从这个意义上说，“师范生免费教育”政策的出台，即是协调不同教育利益主体之间的矛盾冲突，如中西部地区和农村配置大量较高专业化水平师资的诉求与现存的以代课老师为主的低专业化程度师资之间的矛盾、师范教育培养优质师资的诉求与师范生生源质量不高之间的矛盾、优秀的贫困学生接受高等教育的诉求与高等教育学费渐趋超过贫困家庭支付能力之间的矛盾等。由此或可得出政策制定者的行为目标:吸引优秀高中毕业生报考师范，减轻贫困的优秀学生接受高等教育的经济压力，为弱势地区补充优质师资等。而在价值理性的行为主导下，政策的制定还要以满足未来公益性教育价值的诉求为目的，即政策应“基于一种特定的客观情境，对将要出现的公共教育问题进行预测并进行表达的、一种有待实现的公益性教育价值诉求”[8]，反映出政策的前瞻性和预测性，此意义上的行为目标源自于利益群体而非某利益个体的教育价值追求，或出于规避可能出现的矛盾、失调状态，“师范生免费教育”中“教育均衡发展与教育公平”即是这种公益性教育价值诉求的表达。
其次，六所部属师范大学作为国家倚重的免费师资培育试点大学，在“师范生免费教育”政策的实施中发挥着将优秀师范生源培育为未来的优质师资的重要作用。这六所部属师范高校的经费直接来源于中央，供给充足，且随着“985工程”和“211工程”的开展，积累了大量建设基金、吸引了众多优秀师资，教育教学设施和环境大为改善，科研实力较强。而国家全权负责免费师范生的学费、生活费等开销，并安排就业。“免费师范生”政策在六所部属师范大学的实施并未过多地给其带来冲击或造成压力[9]，在工具理性主导下，按部就班地完成招生计划、在已有的教师教育培养模式下将免费师范生培育成为专业化水平较高的优秀师资，即成为其行为的目标。而在价值理性主导下，鉴于“师范生免费教育”本质上是教师教育创新的示范性举措，“培养优秀的教育专家和未来的教育家”为根本的价值追求，试点高校似应围绕“未来的教育需要怎样的教师”“未来教师应具备怎样的素质”等课题推进教育改革、强化教学和实践环节等[10]，以自身教育革新的示范效应推进教育改革在更大范围、更深层次展开。
再次，地方教育主管部门在“师范生免费教育”的实施中负责安置并调控师资等事宜，是关涉免费师资作用的发挥和优质师资长期稳定存续的重要环节。地方教育主管部门对当地教育事业的长期良性发展负有不可推卸的责任，对职责范围之内的事务尽职尽责是应有之义，在执行中央的政策时，其执行力度在一定程度上取决于部门自身积极作为的程度[11]。在工具理性主导下，地方教育主管部门将行为目标设定为:接纳并按其生源所在地分配免费师资，给予免费师资与当地经济发展水平相适应的工资待遇，调控当地师资，使师生比达到一定指标等。在价值理性主导下，执政一方的地方教育主管部门对基础教育事业采取积极作为态度，将改善教育环境、优化地方师资、提高教师待遇、稳定教师队伍等作为工作重心，在稳定优质师资的基础上以实现地方教育事业的快速稳定发展为最高目标。
最后，免费师范生作为政策目标得以实现的不可或缺的基础，出于满足不同方面、不同层次需要的目的，其行为呈现出多样化。工具理性支配下的免费师范生，在家庭、学校、社会等诸多因素的影响和利益权衡之下，将行为目标设定为:解决高等教育阶段的经济困难、避免激烈竞争而顺利就业、享受读研优惠政策等。免费师范生在工具理性下的行为选择多具有不确定性，甚或是盲目性。价值理性下的免费师范生秉持服务地方基础教育事业的信念，以在执教生涯中实现自我价值为目标。
三、工具理性主导下的问题
“师范生免费教育”中的四个主要行为者如果同时在价值理性下对待这一政策，其行为目标应是统一的，即促进弱势地区基础教育事业的发展，实现教育均衡发展和教育公平。事实上，从政策的制定到实施，由上述分析可知，各方利益犹如作用于整个过程之上且向不同方向拉扯的无形力量，其博弈的结果使政策的制定和实施状况与政策目标发生一定的偏离。反思其原因，各主要行为者在工具理性主导下的目标选择及相应的行为表现似已进入考察的视野。本文重点分析社会关注度较高的政策制定者和免费师范生在工具理性主导下的目标选择和行为表现及其产生或可能产生的问题。
(一)政策制定者
从工具理性的角度看，制定“师范生免费教育”的本意是吸引优秀高中生报考师范专业以服务于基础教育，解决优秀高中毕业生的经济困难问题使其能接受高等教育，依托六所部属师范大学的力量培养师范生以填补弱势地区的优质师资空缺等。
首先，政策的各项优惠条款旨在吸引优秀的高中生报考师范，并预设他们成为优秀的师范毕业生和服务基础教育的优秀教师。然而通过大学招生渠道，仅以学生高考的高分数作为“优秀”的判断依据，并不能保证这些学生必然成为优质的师范毕业生，更无法保证其成为优秀师资、致力于教育的必然性。在师范教育的历史上不乏“优秀”与“致力于教育”发生错位而导致“政策失效”[12]的实例。
其次，政策的制定为优秀学生解决经济困难提供了契机，使其接受高等教育成为可能，但实际情形并不遂人愿。从政策实施后六所部属师范大学的招生情况来看，2007年重点线上线考生达到招生计划数的数倍或十数倍以上，如北京师范大学在河南、云南、宁夏等地区达14倍以上，华东师范大学在贵州、四川等地区达10倍以上[13]，免费师范生录取名额竞争之激烈可见一斑。而且伴随着大学生就业难等社会问题的存在，此种局面会愈演愈烈，甚至一些不存在经济困难问题的高中毕业生为求稳定就业也加入竞争行列。在这种情势下，部分实际面临经济困难的优秀学生会因名额的限制被挡在录取大门之外，他们仍然面临着因经济困扰而无法接受高等教育的困境，政策的本意并未完全得到体现。2007—2008年对六所部属师范大学录取的免费师范生的抽样调查显示，客观上存在经济困难的学生仅占13%[14]，这一数据说明此问题在现实中是存在的。
最后，政策中指定六所部属师范大学作为“师范生免费教育”政策的试点，其雄厚的资金和教学、科研实力无疑是具有强大说服力的。然而一些学者在调查研究的基础上提出“师范生免费教育”应同时在省属普通师范院校实施的观点，其理由如下:其一，六所部属师范大学培养的免费师资在数量上极其有限，对于中西部地区和农村师资的补充无异于杯水车薪。温家宝在2006年全国教育工作座谈会上提到，中西部地区小学教育阶段尚有50万名代课教师，也就是说要提高中西部地区的师资质量，就小学教育而言，存在着相当大的缺口，需要大量优质师资的引入。而2007—2009年，六所部属师范大学录取的免费师范生的总人数为3.4万，其师资供给能力远不能满足弱势地区的需求。发动众多部属普通师范院校的力量能够显著增加免费师资的数量，更有效地促进政策目标的实现。其二，师范教育本科阶段课程体系变化不大，排除生源质量水平因素，目前还没有研究能够证明六所部属师范大学所培养的基础教育师资的质量一定能够高于其他高师院校。部属师范大学在争创一流大学的建设中，工作重心偏向于科研，对教学投入不够。在教育质量没有明显差异的情况下，秉持政策公平原则，省属普通师范院校也应参与实施“师范生免费教育”政策，否则，由此产生的教育制度不公势必愈演愈烈。[15]
(二)免费师范生
考虑到接受高等教育的经济成本较高和大学生就业难的社会现实，不少高中毕业生被政策中的“免费+分配”条款吸引，他们倾向于报考免费师范专业的主要原因是摆脱上大学的经济困扰和毕业后顺利就业等保障。从经济和就业压力下解脱的免费师范生，似乎也失去了学习和进取的动力，加之有效的免费师资培养模式和激励机制的缺乏，学生群体中厌学、浮躁等不良情绪高涨。如东北师范大学的调查数据显示，免费师范生中28.1%的学生认为自己“缺乏学习动力”，25.5%的学生认为“专业课程较为枯燥”，23.8%的学生认为自己“学习目标不明确”[16];在另外一份对六所试点大学2007级和2008级免费师范生的抽样调查中，认为当一名中小学教师很容易、不需要刻苦学习的学生占56%[17]。
按照政策设计，免费师范生毕业后一般回到生源所在省中小学任教。然而部分抱着“边走边看”心态的学生对执教没有热情，借助社会关系以各种方式逃避协议中的执教服务责任或变通执行方式，国家在他们身上所寄予的优秀教师的希望难以实现。在诚信观念缺失和信用意识淡薄的社会环境中，相当多的免费师范生为自己的切身利益打算，如工资待遇、未来发展、婚恋等，会置诚信于不顾，逃避协议规定的执教责任，而使政策在一定程度上失效。第一批免费师范生已于2011年毕业，在实际从业情况尚未有权威统计数据的情况下，我们可从对六所部属师范大学2007级和2008级免费师范生的抽样调查中感受这一问题的严峻性。问卷调查在假设学生是优秀、全面发展的毕业生的前提下，询问其毕业后的选择，选择“诚信至上，严格履行《师范生免费教育协议书》到基层教学”的，2007级学生占5%，2008级学生占17%，选择“如果有更好的单位就跳槽并自觉承担违约责任”的，2007级学生占92%，2008级学生占76%[18]。
“免费师范生”政策实施中的另外两个主要行为者是六所部属师范大学和地方教育主管部门，在上述内容中已有涉及，但犹有未尽之处。六所试点大学对政策的应对方式看似简单地按部就班即可，然而免费师范生作为一个独特的学生群体，其肩负的使命和“免费”待遇使他们承受着特殊的心理、社交等压力，他们的进驻对学校其他师生、教学、科研和管理等各方面产生影响，这些决定了将普通师范生的培养模式施行于免费师范生群体、一如往常地开展各项工作是不合时宜的。而地方教育主管部门往往因资源、治理能力或外在压力等因素采取回避或消极态度，如受制于当地有限的教师编制或人情关系的压力，无法妥善安置部分免费师范毕业生，使其得不到应有的工作岗位。更普遍的情形是，考虑到弱势地区经济发展水平普遍不高，而教育基础设施建设成本巨大，对基础教育事业的大量投入无法获取显著的短期收益，地方教育主管部门对改善当地教育环境、提高教师待遇等消极作为，致使免费师资因无法开展正常教学、生活困难、待遇低下等原因而流失。
四、“师范生免费教育”:权宜之计抑或任重道远
“师范生免费教育”政策致力于建立优质基础教育师资的吸纳、培养和补充的长效机制，进而实现教育的均衡发展与公平，同时又立足现实，符合当下各方的利益诉求，是一个推进教育均衡发展和教育公平进程的权宜之计，可以说，“师范生免费教育”是以价值合理性为动力推动之下的工具合理性的选择。然而政策施行七年来暴露出来的问题让我们不得不反思其产生的原因，并在细致周密的调查研究和严格论证的基础上对政策内容本身和实施的各环节做适当调整，以期在价值理性引导之下，使工具理性下的行为选择更合理。
其一，吸取“师范生免费教育”政策试点的成功经验，在跟踪调研的基础上，制订政策推广计划，扩大免费政策的实施范围，并逐步实现免费教师教育制度的“全面回归”[19]。与高等教育中其他专业教育相比，教师教育具有鲜明的公共产品属性，是一项公益性的公共服务事业，施行免费政策是应有之义[20]。而“师范生免费教育”从某种意义上说，是对现存教师教育制度的革新，其目标是教师教育免费制度的全面实现。这是针对试行期间免费教师教育的部分实现而言的，即针对在部分师范院校和部分师范生中实现免费教师教育，为避免政策不公对我国教育事业造成冲击，免费政策在教师教育方面的全面实行是必要的。
其二，改革教师教育课程体系，增强教学的针对性与有效性。随“师范生免费教育”政策而来的是严峻的挑战，免费师范生的培养模式、课程体系、教育管理等都是摆在教育工作者面前亟待研究的重大课题，如“免费师范生学习动机的激励机制”“免费师范生的培养模式”“师范生对免费教育政策的心理应对机制”等，建立在调查分析和科学论证基础上的相关研究成果可以有效提高教学、管理的针对性与有效性，推进教师教育课程体系的改革。
其三，尽快出台配套政策，切实改善弱势地区的教育环境，落实并逐步提高弱势地区教师的工资待遇，拓宽教师专业发展空间，在社会中形成尊重教师、重视教育的风气。“师范生免费教育”政策目标的实现，不仅仅体现在师范生能否免费上学、免费师范毕业生能否找到工作，更体现在按照协议在弱势地区执教服务的免费师资能否正常开展教学工作、是否乐于献身教育事业并在执教生涯中实现自我价值等。而良好的教育环境、公正的工资待遇、充分的专业发展空间等是稳定师资队伍，使其乐于献身教育、实现自我的必要保障。
其四，加大“师范生免费教育”政策的宣传力度以及对社会舆论和公众的良性引导，使社会对政策的了解趋于透彻全面，相关利益群体参与政策实施的行为趋于理性。已有对“师范生免费教育”政策社会认同度的调查结果显示，政策在总体上是受到社会的信任与青睐的[21]，进一步将这种良好的效应扩大至全社会、渗透进各实施环节，可以营造良好的施政环境，保证政策的顺利推进和目标的达成。
“师范生免费教育”政策本身存在一些不可避免的缺憾，其实施及良好效应的发挥和政策本意的实现受到诸多因素的制约，只有在政策执行过程中不断经过追踪调查、及时总结和评价，对各环节做相应调整，才能逐步完善，达到政策的预期目标。
参考文献
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［8］王锟．工具理性和价值理性——理解韦伯的社会学思想［J］．甘肃社会科学，2005(1):120－122．
【注释】
[1]我国从1902年师范教育制度确立起就实施师范生免费教育，这一政策曾在1922—1931和1997—2006年期间两度废止。参见黄小莲．“师范生免费教育”政策的利益与风险［J］．全球教育展望，2009(10):66－71．
[2]六所部属师范大学分别为:北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、陕西师范大学、西南大学。参见教育部新闻办公室，中央教育科学研究所．对话教育热点2010［M］．北京:教育科学出版社，2011．
[3]我国从1902年师范教育制度确立起就实施师范生免费教育，这一政策曾在1922—1931和1997—2006年期间两度废止。参见黄小莲．“师范生免费教育”政策的利益与风险［J］．全球教育展望，2009(10):66－71．
[4]资料来源:中华人民共和国中央人民政府门户网站．
[5]教育部新闻办公室，中央教育科学研究所．对话教育热点2010［M］．北京:教育科学出版社，2011:145．
[6]参见苏国勋．理性化及其限制——韦伯思想引论［M］．上海:上海人民出版社，1988．
[7]参见王锟．工具理性和价值理性——理解韦伯的社会学思想［J］．甘肃社会科学，2005(1):120－122;张永青，李允华．浅析工具理性和价值理性的分野与整合［J］．东南大学学报(哲社版)，2008(10):39－41．
[8]孙翠香．教育政策问题分析——以师范生免费教育政策问题为例［J］．教育理论与实践，2009(8):25－28．
[9]时伟，滕瀚．免费教师教育政策导向与策略选择［J］．现代教育管理，2010(1):28－31．
[10]周琴，杨登苗．传承与变革:师范生免费教育政策的历史比较与分析［J］．国家教育行政学院学报，2011(5):46－50．
[11]孙翠香．教育政策问题分析——以师范生免费教育政策问题为例［J］．教育理论与实践，2009(8):25－28．
[12]周挥辉．师范生免费教育实践的矛盾分析与政策调适［J］．教育研究，2010(8):58－61．
[13]教育部新闻办公室，中央教育科学研究所．对话教育热点2010［M］．教育科学出版社，2011．
[14]周挥辉．师范生免费教育实践的矛盾分析与政策调适［J］．教育研究，2010(8):58－61．
[15]时伟，滕瀚．免费教师教育政策导向与策略选择［J］．现代教育管理，2010(1):28－31．
[16]喻娟娟，苏中文．师范生免费教育政策实施的风险预测［J］．现代教育科学，2010(3):54－56．
[17]周挥辉．师范生免费教育实践的矛盾分析与政策调适［J］．教育研究，2 0 1 0，(8):5 8－6 1．
[18]周挥辉．师范生免费教育实践的矛盾分析与政策调适［J］．教育研究，2 0 1 0，(8):5 8－6 1．
[19]时伟，滕瀚．免费教师教育政策导向与策略选择［J］．现代教育管理，2010(1):28－31．
[20]秦克铸．“师范生免费教育”政策回归:新时期教师教育政策的重大调整［J］．当代教育科学，2007(8):25－28．
[21]任露．对免费师范生政策社会认同度的观察与思考——基于山东省5年招生分数的分析［J］．上海教育科研，2011(6):35－37．
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