京津冀教育协同发展的管理模式

JINGJINJI JIAOYU XIETONG FAZHAN DE GUANLI MOSHI

北京的首都核心功能建设面临人口疏解、产业转移问题，京津冀协同发展的核心问题是人口、产业在三地重新科学布局的问题。教育作为一项基本公共服务，必须配合人口疏解和产业转移，承载着服务人口合理流动，为产业布局可持续发展提供人力资源保障的重任，这已经成为各界共识。那么厘清中央和京津冀三地各层面、各类组织在京津冀区域教育协同发展中的责任、作用，构建政府、学校、企业和公民个人共同参与的协作机制，对于三地教育成功地协同发展将具有重要作用。2016年两会期间，有全国人大代表也认为，三地科教资源要紧密围绕国家发展的重大战略目标和需求，打破以往“各做各的事”的局面，真正地把科教资源动员起来、集中起来。在协同创新的过程中，要积极探索新的体制机制，突破行政壁垒，让协同更通畅，让创新更有力。此外，通过科教资源的协同创新，还可以更加有效地带动其他领域和行业的协同发展。^[1]

因此，京津冀教育协同发展需要分析三地教育管理模式，而在三地教育管理模式中，政府的作用最为关键。依据政府在管理模式中的作用可以把三地教育管理模式分为集中模式、契约模式和自主模式三种类型。其中，集中模式强调政府主导。在集中模式中，政府在三地教育协同发展中起着决定性作用，其决策须得到全面执行。契约模式强调政府引导。在契约模式中，政府对于三地的教育协同发展起着牵线搭桥的作用，给予协同的各方支持和帮助，既不强制，也不放任不管。而自主模式则无须政府参与，不同组织或者个人在政策允许和鼓励下，完全依赖自主、自愿、自发而协同发展。这三种模式在现实中均已经存在，在不同层面、不同层级解决不同的问题。在一些领域，完全依靠政府行政命令，会有很大的成本而且难以完全奏效；在另一些领域，仅仅凭借自发自愿，没有政府的主导或者引领，也难以有效协同。因此，三者必须相互补充，共同发挥作用。

集中模式考虑的是全局性、整体性和可行性问题，往往牵涉资源分配，必须依靠政府行政主导和顶层设计；契约模式考虑的是需求、利益互补和履约问题，而且是合作组织之间不能完全解决的问题。例如两所高校之间要合作建立研究院，需要解决投资、土地这样的问题，就需要政府支持和帮助；自主模式考虑的是志趣问题，合作组织或者个人之间在政策允许下，自己在力所能及的范围内展开合作。例如京津冀不同高校之间的教师合作科研项目，两地不同的小学之间自愿不定时的资源共享、合作开展活动等，是完全出于兴趣和自愿的合作。

集中模式适合于设计、统筹层面，契约模式和自主模式主要适合于执行层面。自主模式虽然不如契约模式那样正式和效果卓著，但是它的特点是灵活、自由，能够照顾到合作双方的兴趣和需求；自主模式也不需要政府的参与、引导，合作者只是在现有政策的框架下，依据自身实际情况，以自己特有的方式执行着政策。很多契约模式的协同发展建立在自主模式的经验基础之上，随着自主模式协作时间的延长、协作方式的越来越固定化、彼此获益越来越多、协同意愿越来越强，协作的各方就有可能促使协作由自主走向契约模式，以增强协作的确定性、稳定性和长期性。

契约模式、自主模式均需要考虑责权利统一问题。首先，责任问题。例如清华大学跟某个机构合作，如果出了问题责任由谁承担，例如产权纠缠不清。其次，利益问题。如在政府购买服务过程中，政府付费给培训机构，培训机构会在获得资金的情况下提供公共服务，而培训机构以营利为目的，若政府资金投入不足，培训机构的积极性就不高。再如，三地优质学校和薄弱学校之间持续有效的合作需要双方均能从中获益，强校给予弱校帮助，弱校获益较多，强校也需要得到一定的回报。如果仅有付出没有回报，积极性就会减弱，所以对于强校优惠政策的支持也很重要。最后，权力范围和制度矛盾的问题。例如学校能请校外培训机构的教师来给学生做培训，却不能请校内的教师，因为制度规定教师不能做课外辅导。

在京津冀三地教育协同发展的实践中，集中模式、契约模式和自主模式都有不同的存在方式，专家和实践者对于三种模式也有不同的看法。本章将分别探讨与京津冀教育协同发展对策相关的集中模式、契约模式、自主模式三种管理模式。