政务公文的结构

时间：2023-02-28 理论教育版权反馈

【摘要】：发文字号即公文编号，简称文号，是同一年度公文排列的顺序号码。其中的“国发”就是国务院的发文代字，“2007”则是发文年份，“1号”就是该文件的顺序号码。比如《国务院关于加强市场管理打击投机倒把和走私活动的指示》这份文件，其中的“国务院”就是发文机关，“关于加强市场管理打击投机倒把和走私活动”就是发文事由，“指示”则是文件种类。

习惯上把每份公文都简约地划分为三大块，即眉首部分（也叫文头，指红色反线以上各要素的统称）、主体部分[也叫行文部分或中间部分，指红色反线（不含反线）以下至主题词（不含主题词）之间各要素的统称]、版记部分（也叫文尾，指主题词以下各要素的统称）。

一、眉首部分

公文的文头通常由公文版头、发文字号、印制编号、秘密等级、紧急程度、签发人等几个要素组成，统称眉首，如图4-5。

公文版头也称文件名称。一般是用红色大字印上发文机关名称和“文件”二字，形成“××××××文件”的格式，标示于文头。字号一般应小于22mm×15mm。比如“国务院文件”、“北京市人民政府文件”、“农业部办公厅文件”、“北京第二外国语大学文件”、“江西庐山职院就创业研究会文件”等。

图4-5 眉首要素名称与位置

标识上边缘至版心上边缘的距离则视公文文种的运行性质而定。如果是上行文，标识上边缘应离版心上边缘80mm，目的是预留下足够的空白，以供领导批示，如图4-6。

图4-6 上行文文件头样式

如果是平行文或下行文，则标识上边缘至版心上边缘只要25mm就可以了，如图4-7。

大致地说，上行文的眉首约占首页篇幅的1/2略偏下，下行文的眉首约占首页篇幅的1/3。

发文字号即公文编号，简称文号，是同一年度公文排列的顺序号码。文号包括发文机关代字、发文年份、文件顺序号这三项内容。比如“国发〔2007〕1号”文。其中的“国发”就是国务院的发文代字，“2007”则是发文年份，“1号”就是该文件的顺序号码。注意：年份一定要标全称，用六角形括号〔〕括入；序号不得编虚号，即数字前面既不加“0”，也不加“第”字。

图4-7 平行文或下行文文件头样式

如果机关发文的数量太大，可以在文号中加进一个类别标志，以反映文件业务内容的类别或归属。比如“京政字”、“京组字”等，其中的“政”、“组”字，就分别表示该公文内容是政府类别的，或者是组织类别的。

如果是几个单位联合发文，只需注明主办单位的公文编号即可。

秘密文件则要标明秘密等级，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第一行。一般分为“绝密”（保密期限30年）、“机密”（保密期限20年）、“秘密”（保密期限10年）三种。如果同时标识秘密等级和保密期限，秘密等级和保密期限之间用“★”隔开。无保密规定的，不作标示。

为便于管理，对有些涉及特别秘密级别的文件，还要另行按照印制份数，一一编上顺序号。

紧急公文则要在文头部分写明“特急”或“急”的字样，有的还注明送达或处理时间。对于标有紧急程度标识的公文，必须紧急处理，丝毫不能耽搁。

在发往上级机关的上行文中，常常还有签发人这一项。一般是发文字号排在左侧，左空一字；签发人排在右侧，右空一字。均用3号仿宋体（也有人认为签发人应用楷体，以便区别）。要写明核准并签发公文的机关领导人姓名，以区分责任或方便联系办理。该行底线与反线距离4mm。

字号下面则是一条红色反线。反线的长度与版心相同，反线与字号底边距离为4mm。

为什么叫反线呢？这个“反”是个通假字，与“返”相通，即“返”的意思。意思是表明：“从这里开始看”。

二、主体部分

这部分的主要构成项目有标题、主送机关、正文、附件、发文者名称、机关印章、发文时间、附注等，统称为主体，如图4-8。

图4-8 主体、版记要素名称与位置

（一）标题

反线下面空两行，用2号小标宋体字打出标题，居中排列。

公文标题要准确、概括地揭示出公文的内容，并能透视文种。发文机关名称、发文事由和公文种类，是构成公文标题的三个基本要素。

有的标题三个要素全都具备，明确告诉受文人，这是哪个机关为了什么事情而制发的哪一类公文。比如《国务院关于加强市场管理打击投机倒把和走私活动的指示》这份文件，其中的“国务院”就是发文机关，“关于加强市场管理打击投机倒把和走私活动”就是发文事由，“指示”则是文件种类。

有的标题则只有两个要素。这种情况一般出现在以下两种情况时：一是公开发布的公文中，用于重大或紧急事务时。比如《国务院紧急通知》、《中华人民共和国全国人民代表大会公告》等，就都只含有发文机关和公文种类这两个要素。再是印在红色版头下面的文件，标题一般也常常省略发文机关。这种情况较为常见。比如在“教育部办公厅文件”的红色版头下，公文标题为《关于印发〈教育类公文主题词〉的通知》。虽然这个公文标题只有发文事由（印发〈教育类公文主题词〉）与公文文种（通知）这两个要素，但因为文件版头中已经明确标示了发文机关名称，人们都不难理解，所以也就予以省略，而只直接显示出发文事由和文种了。

还有的公开发布的公文标题中，只显示单一文种的。比如《布告》、《公告》等。

有些法规性的公文，则在标题之下还有题注一项，以说明该法规获得通过或者批准的时间、程序，以及开始生效的时间等，一般都写在括号中。

（二）主送机关

标题下面空一行，以3号仿宋体字，顶格打印主送机关，即受文机关。

主送机关既是公文的受文机关，也是负有公文处理责任的机关。习惯上都是紧接着排列在公文的标题下面。

上行文一般只写一个主送机关。如果还有其他机关需要掌握有关情况，可用抄报的形式注明并发送。

下行文习惯上分为专发性和普发性两种。专发性公文因为是专门向某一个机关发送，所以主送机关也只有一个；普发性公文则因内容涉及面广，要向多个机关下达或发送，所以主送机关也就有两个或两个以上。需要注意的是：在排列主送机关的名称时，一定要确定好一个合理的顺序，不能粗疏。

在有些公开发布的普发性公文中，主送机关有时也可以泛称泛指，甚至完全省略不写。

（三）正文

正文是公文的核心部分，最能体现撰稿人的工作能力和思维、写作水平。

正文每自然段首行都左空两个字，回行则顶格。但数字、年份不能回行。

正文一般包括开头、主体、结尾三部分。

1. 开头

常见的开头方式有如下几种：

——目的式。在具体事项之前，先写明发文目的，以引起受文者注意。这类开头一般常用介词“为”、“为了”来领起全文。比如，《国家海洋局关于随时准备与台湾海洋部门建立正常联系的决定》这份文件的开头：“为贯彻执行叶剑英委员长进一步阐明的台湾回归祖国、实现和平统一的方针政策，国家海洋局决定......”。

——根据式。在正文的开头，先写明作为行文依据的方针、政策、法规及上级指示精神或其他事项，以增加公文的权威性、严肃性和说服力。这类开头一般常用介词“根据”、“遵照”、“按照”、“依照”等来领起全文。比如，《××市人民政府关于繁殖保护水产资源的布告》这份文件的开头：“根据国务院《水产资源繁殖保护条例》精神，为了保护、发展和利用好本市水产资源，调动各方面的积极性，把渔业生产搞上去，特布告如下......”。

——原因式。也叫缘由式。即通过情况的介绍、问题的提出或意义的阐明，使受文者在了解行文的缘由后，更产生或引发起对文件内容的重视。这类开头可以没有固定的开头语，也可以用“从”、“自”、“由于”等词来领起全文。比如，国家审计署呈送国务院的《关于加强内部审计工作的报告》这份文件的开头：“从1983年国家实行审计制度以来，许多部门和企业、事业单位按国务院规定建立了内部审计机构，积极开展审计监督工作，取得了明显成绩。据不完全统计，1986年全国内审机构共审计58000多个单位，查出乱挤乱摊成本、偷税漏税、滥发奖金实物等违反财经纪律的金额22亿8000多万元，万元以上贪污案件363件；提出防止损失、浪费和降低成本费用等意见，可提高经济效益15亿元以上；通过对中外合作项目和经济合同等的审计，保护了国家和企业的合法权益。实践证明，实行内部审计制度，对维护财经纪律和提高经济效益，具有重要作用。

当前存在的主要问题是，一些部门和企业、事业单位的内部审计工作没有开展起来，有的按国务院规定应建立内审机构但尚未建立，有的在机构改革中将内审工作削弱或取消，这同国家要求加强审计监督的精神是不符的。

为进一步推动内部审计工作，促进增产节约、增收节支工作运动的开展，我署最近召开了内部审计工作会议，研究提出以下意见......”。

以上3种开头方法，在公文的实际拟稿过程中，可以单独使用，更多的则是综合使用。其中，原因式与目的式混合使用最为常见。

上面列举的，只是几种常用的公文开头方法。实际上，同其他文章一样，公文的开头也并无固定的模式。只要符合开门见山、简明扼要的原则，完全可以根据具体情况和实际需要而确定。

2. 主体

主体部分是公文核心中的核心，写法多种多样，后面将结合具体文例加以介绍。共性原则要求都是内容充实、中心突出、表意明确、条理清楚。

3. 结尾

常用的结尾写法为：

——归结式。结尾时对全文内容作一个简单的总结，以加深读者的印象。多用于篇幅较长的公文结尾。习惯上常用“总之”、“总而言之”等词语来进行归束。

——说明式。在结尾处对与正文内容有关的事项作一个交代；或进一步指明发文意义；或重申发文机关对有关事项的看法、意见，以起到强调和明确某些内容的作用。比如：“以上事项，应公告全体公民周知、遵守”；“本通告自公布之日起生效”；“今后，凡与本指示的规定内容不一致的，一律以本指示的精神为准”......。

——祈请式。于结尾时提出请求。比如报告、请示等上行性公文文种中，结尾时常用“妥否，请审查批示”；“以上意见，如无不妥，建议批转各地执行”等类语句。

——期望式。在结尾处提出要求和希望，以敦促受文者采取相应行动。这种结尾在下行文中用得最多。最常见的比如：“以上规定，望遵照执行。”也有不用这类概括性的套话，而提出更具体要求的。比如在《中共中央、国务院关于认真做好第三次全国人口普查工作的指示》这份文件中，结尾就是在重申人口普查工作意义的基础上，再提出希望和要求的。

拟写公文主体时务必请注意：

①结构层次的序数：第一层用“一”，第二层用“（一）”，第三层用“1”，第四层用“（1）”。

②一定要使用国家法定的计量单位，即：长度用“米”......，质量（重量）用“千克”（公斤）......，时间用“小时”......，电流用“伏（特）”......。

③公文中如有简称，一定要使用规范化的简称。

（四）附件

公文附件指随文转发、报送的文件，随文颁发的规章制度，以及文件中的报表、统计数字、人员名单等。

附件是公文的有机组成部分，对文件内容起说明和补充作用。有的文件只是发布和转发附件。

附件如不只一份，就要依次用阿拉伯数码注明顺序号，比如“附件1”、“附件2”等。

附件标题应写在主件正文之后、成文日期之前。附件名称后不加标点符号。

（五）发文者名称

也称落款。分两种情况：

（1）以机关领导人的名义发文，由机关领导人亲笔签署姓名（大批印发的公文也可以使用签章）。但签署机关领导人姓名的，姓名前必须冠以该领导人的职务名称，表明这是集体意图。

（2）以机关的名义发文，机关名称要写法定全称或通用简称，而不能杜撰简称。

（六）机关印章

在公文末尾的日期中间加盖印章，是公文最后生效的标志（会议纪要则不必加盖印章）。印章漏盖或模糊不清，都不合乎公文制作要求。

盖印章讲究“清晰端正、骑年压月、上大下小”。印章上距正文2～4mm，不能压正文，下必须压发文时间。

独家行文时，盖印章的具体要求是：当印章的下弧下面无文字时，可采用下套方式，即以印章的下弧压在发文时间上，发文时间右空4个字；当印章的下弧下面有文字时，可采用中套方式，即以印章的中心线压在发文时间上，发文时间右空4个字。总之，印章与最后一行正文之间的距离一定不能留得太大，一般以两行为宜，以防被不良用心者篡改利用。换句话说，切不可标识“此页无正文”，然后留下大段的纸张空白。

当联合行文需要加盖两个印章时，应将发文时间拉开，左右各空7个字。两个印章均压住发文时间。排列方式是主办机关的印章在前。盖印的要求是：两印章排列整齐，互不相交或相切；印章间相距不超过3mm。

当联合行文需要加盖3个或3个以上印章时，各发文机关名称可以用规范性的简称。排列方法也是主办机关的印章在前，然后依次盖印，但每排最多只能排盖3个印章，两端不得超出版心；如果要盖3个以上的印章，那就必须另起一行，居中排列，同样也只能排盖3个；成文时间标在最后一排印章之下，右空2个字。各印章同样要讲究排列整齐，互不相交或相切；印章间相距不超过3mm。

如果公文排版后所剩下的纸张空白容不下印章的位置时，应该采用调整字距、行距的办法来加以解决，务必使印章与正文同处于一个页面上。不得标识“此页无正文”，然后留下大段的纸张空白，以防被不良用心者篡改利用。

（七）发文时间

公文上标注的发文时间，是指公文发出或生效的日期，原则上应以机关领导签发的时间为准。属于会议通过的文件，则以会议通过的日期为准。法规性公文，应以该法规被批准生效的日期为准。

发文时间用汉字标全年月日，“零”写成“0”。

发文时间一般右空2～4个字，如果是独家发文，习惯上右空4个字；如果是两家联合发文，则左、右各空7个字；如果是3家或3家以上联合发文，则右空2个字。

（八）附注

指对文件传达范围、使用方法的规定，以及名词术语的解释等，是表达在公文其他部分不便说明的事项。比如有的公文标明“此件发至县团级”，有的标明“可登报、张贴”等。

附注应当加括号，在成文日期和印章之下、版记之上，左下方标注。

三、版记部分

也称文尾部分，其构成要素（参见图4-8）一般为：

1. 主题词

主题词是标示公文内容特征和归属类别的关键性词语。公文标出主题词，为的是检索方便。