关于“意见”的意见

“意见”正式列入公文种类是1996年，那一年5月中共中央办公厅下发了《中国共产党机关公文处理条例》，在第二章“公文种类”中出现了“意见”这一文种，从而使“意见”成为我国法定公文的一个文种。下面对这个文种的使用和写作上的特点，谈谈个人意见。

一、“意见”文种的性质和用法。

“意见”是一种下行文，按照性中央办公厅的说法，是党的机关“对重要问题提出的见解和处理办法”。笔者理解，所谓重要问题，是指带有全局性的重要工作或重要事项；所谓见解和处理办法，是指开展工作、处理事项时应遵循的原则性要求。

“意见”在未被规定为正式文种之前，已经在党政机关行文中使用。它的使用情况可分为五个阶段：

第一阶段，即1989年以前，“意见”处于“准文种”的地位，不能在党政机关正式公文中直接使用。但是，党政机关的职能部门为了部署带有全局性的工作，或者对重要事项提出原则性要求时，可以使用“意见”这种文体，但必须由其上级机关以批转通知的形式下发。如《中共中央批转中组部〈关于建立民主评议党员制度的意见〉的通知》。说得通俗些，“意见”只有穿上“通知”这个外套才能下发。

第二阶段，即1989年2月，党中央下发了《中共中央关于进一步繁荣文艺的若干意见》，“意见”第一次作为直接使用的文种，出现在党的正式文件上。到1995年底，以中共中央文件下发的“意见”，已有10件。“意见”在中央文件上使用后，各地党委机关行文中仍很少使用，因为它毕竟还不具有法定公文的身份。

第三阶段，即1996年中共中央办公厅发文，首次将“意见”列入法定公文文种。但此阶段政府机关以及人大、政协机关则不宜使用。

第四阶段，2000年4月国务院下发《国家行政机关公文处理办法》，也将“意见”纳入法定公文文种。国务院办公厅还在《关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》中，对“意见”这一文种的使用，做了详细说明。

第五阶段，即2012年中办、国办下发的《党政机关公文处理条例》，再将“意见”列为正式文种。对“意见”用法的规定，与第三阶段、第四阶段完全相同，即：适用于对重要问题提出见解和处理办法。

笔者对近几年中央和地方使用“意见”的情况，作了粗略总结，认为正确使用这一新文种，要掌握以下几点：

（一）区分“意见”“决定”于“通知”。

“意见”介于“决定”和“通知”之间，它们的共同点是：都可以用于对即将开展的工作作出部署、提出要求，但是在内容上有着规格和程度的高低之分。“通知”用于对一般性的工作提出具体安排和办理方法；“意见”用于对带有全局性的工作提出原则性要求和处理办法。“决定”则用于对重大工作作出决策和部署。

从过去对“意见”使用的规定和当前的使用情况来看，“意见”可以做为上行文、下行文和平行文使用。

1．“意见”作为上行文，代行“报告”的功能，并按请示性公文的程序和要求办理。即对上级领导机关阐述和说明将要开展的工作的基本原则和要求，请求上级机关扭转（转发）各省及地区或部门贯彻执行。原规定“报告”可以向上级机关“提出意见和建议”这一功能已被取消。如2000年1月教育部等三部门《关于调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构的实施意见》，就是呈报国务院批准后由国务院办公厅制发文件，转发给有关部门去执行的。

2．“意见”作为下行文，就重大问题或重要工作提出指导原则和处理办法，下发到所属地区或部门单位贯彻执行。具体说，大致有三种情况：

（1）对重要问题提出指导性的见解，如《中共中央关于进一步繁荣文艺的若干意见》；

（2）对带有全局性的工作或问题提出处理的办法和政策性措施，如《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》。

（3）对一个阶段的工作提出原则性要求，如《中共中央、国务院关于1994年农业和农村工作的意见》；

3．“意见”作为平行文，就重要工作提出见解和可行性处理办法，请不相隶属机关或单位参照执行。如××卫生局等三部门《关于共同做好预防艾滋病宣传教育工作的意见》。

（二）“意见”的内容是对重要问题和工作提出指导性见解和处理办法，受文者必须认真执行。

过去国务院办公厅曾规定：“意见”的内容中，“对贯彻执行有明确要求的，下级机关应该遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。”对于“参照执行”，有的人理解为“参考着执行”，可以执行也可以不执行。这种理解显然是不对的。“参照执行”是依照执行的意思，执行是必须的。“参照执行”的单位，或是双管单位，如条条、块块都管的单位；或是双轴制单位，如既实行公务员体制又实行事业单位体制，因此在文件的执行上不完全具备执行某一条款的条件和时机时，可在不违背文件精神的原则下，进行某种变通。

二、“意见”的写作要点和要求。

“意见”的写作格式与“决定”的格式十分接近。

1．标题。

一般写法为：“发文机关＋事由＋意见”。如《中共中央关于新形势下加强党校工作的意见》。拟写标题时，在发文机关和事由之间一般应加上介词“关于”；在“意见”之前应加助词“的”字，将文种与事由联接起来。

2．成文日期。

“意见”的成文日期不是放在正文后面，而是放在标题下面居中位置，并用圆括号括起。如果“意见”是经重要会议通过的，还应在成文日期前写明会议的名称，如：“（中共中央政治局会议1992年9月3日通过）”。“意见”正文之后不再写成文日期，也不署发机关名称。标题和成文日期之下便是正文，而不写主送机关名称。

除了以上写法外，笔者也见到权威机关文件的另一种写法，即与“通知”的写法相同，标题之下是主送机关名称，然后是正文、发文机关名称、成文日期。

3．正文。

正文分为开头、主体、结尾三个部分。

第一，开头。

一是目的式开头，即用简明扼要的文字，说明提出此意见的缘由。如：“为了进一步加强××农村基层党组织建设和政权建设，健全社区管理，确保社会稳定，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，……”这个开头就是阐明了提出若干意见的目的，以使下级机关更加自觉地贯彻。

二是提要式开头，即将全篇意见的要点在开头部分扼要写出。如一篇关于全年农村工作的意见，开头部分，概括地提出全年工作的指导思想、工作思路和主要任务，明确了全年工作的要点。这种开头常用于部署、安排一个时期的工作，有利于下级机关迅速掌握文件的主要精神。

三是按语式开头。即对将要开展的工作的重要性加以强调，以引起读者对“意见”内容的重视。如一篇关于加强党的建设的意见，开头引用一段邓小平同志的讲话，然后阐明了在新的历史条件下，从政治上、思想上、组织上、作风上全面加强党的建设的重大而深远的意义。这种开头多采用议论手法，但要注意针对性、不能泛泛议论。

四是背景式开头。即将有关的重要情况在开头作一个介绍，使读者了解“意见”形成的背景，以加深对“意见”的理解。这种开头常用于对重要问题提出处理的办法和解决的措施。如《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》的开头：“在党的十六大精神指引下，2003年各地区各部门按照中央的要求，加大了解决“三农”问题的力度，抵御住了突如其来非典疫情的重要冲击，克服了各种自然灾害频繁发生的严重影响，实现了农村结构稳步调整，农村经济稳步发展，农村改革稳步前进，农民收入稳定增加，农村社会继续保持稳定。

同时，应当清醒地看到，当前农业和农村发展中还存在着许多矛盾和问题……”

这个开头，就是以农业农村发展的形势为背影，提出有针对性的政策措施。

第二，主体。

主要写明“意见”的具体内容，如阐明工作的基本见解、原则性要求、政策性措施、注意事项等，一般采用章断条连式写法，即主体内容分为若干章，各章分为若干条，各条按统一序号排列，连为一体，章断条不断。主体内容的主要要求：

一是全面系统。对工作的见解和要求，一定要顾及各个方面，使工作涉及到的各个部门，都有明确的工作原则和具体要求。如1992年党中央关于加强和改进宣传思想工作的意见，就学习邓小平重要谈话、加强改革开放宣传、坚持两手抓方针、繁荣文艺、增加对宣传文化事业的投入等十二个方面的工作，提出了原则性的要求，对于宣传思想工作得到全面加强起到了重要作用。

二是准确具体。“意见”中提出的措施或办法，用语要准确，表述要具体，这样才便于下级机关理解和贯彻执行。如1993年党中央、国务院关于加强宏观调控的意见中，针对当时经济生活中存在的问题，决定采取十六项加强和改善宏观调控的措施，条条明确具体。如“银行之间的正常资金拆借，要严格按照人民银行规定的用途、期限、利率进行”，这句话表述得非常准确，限制词用得恰当。又如，“意见”中对当年货币发行量要控制在××××亿元，对清理拆借工作要在×月×日前完成，写得十分明确，便于有关部门执行。

三是层次分明。有些“意见”中，既有工作的基本原则，又有具体的政策措施，一般要分开来写，不宜放在一起写。如上海市委、市政府关于进一步加强农村基层工作的若干政策意见中，先写三条基本原则，未用序号，每条原则前用破折号加以区分；然后根据三条原则提出十五条政策意见，用序号标明。不但层次分明，而且全文贯通。

第三，结尾。

“意见”一般要有结尾段落，用来进一步强调工作或提出贯彻要求。也有些“意见”采用“章断条连”式结构后，最后一条写完全文就结束了，没有另设单独的结尾段落。结尾的方法有这样几种：

一是补充式结尾。如一篇关于农村工作的意见，结尾要求各级党委政府务必加强领导，做好工作，并把农业抓得好不好作为考核省级党政主要领导干部政绩的一项重要标准。这种结尾，实际上是提出带有补充性的意见；

二是号召式结尾。如一篇关于加强和改进宣传思想工作的意见，结尾这样写：“我国正处于社会主义现代化建设的关键时期，宣传思想战线担负着繁重的任务，广大干部要解放思想，奋发向上，扎实工作，以优良的成绩迎接党的第十四次全国代表大会的胜利召开！”这种结尾要写得简洁有力。

三是督查式结尾。即结尾对“意见”的贯彻落实提出明确的督查要求。如一篇关于加强宏观调控的意见，结尾要求各单位“接到文件之日起必须立即组织贯彻落实，制定出具体的办法和措施”，并派调查组“深入各地区进行督促检查”。有的“意见”结尾还要求有关单位限期书面告知贯彻执行的情况。

“意见”的写作，既要分寸得当又不能模棱两可；既要使下级有章可循，又不能让下级各行其便；有关工作的措施要求，既要具体明确，又不能要求过死，毫无伸缩性。这其中确实体现着发文机关的领导工作水平。