完善企业法人治理结构

一方面公司管理者经营行为受政府部门的不当干涉，另一方面公司管理者经营权力不受约束。公司管理者经营权力不受股东约束，不受公司治理结构应有的机制约束，客观上为政府干预创造了有利条件。

大力发展混合所有制经济，对于加快国有企业体制改革和扩大民营资本投资具有重大意义，但是，既往的混合所有制改革试点，却已经出现了很多不和谐的因素。大量案例证明，在混合所有制项目中普遍存在公司组织管理混乱的问题。由此，发展混合所有制更需要借助现代企业制度的建立，规范产权主体尤其是大股东的行为，最大限度减少企业负责人面临的道德风险和国有资产的流失。

为什么国企改革没有收到应有的效果？

一直以来，我国实行的是一种缺乏效率和制度约束的企业治理结构。尤其是国有企业由于其股东的特殊性，致使公司制在国有企业中发生了异化，并未收到预期的改革效果，主要问题表现如下：

第一，所有者缺位问题。国有企业属于全民所有，但全民是一个整体性的抽象概念，无法落实到具体的个体身上，这就使国有企业缺乏一个真正的所有者。

第二，内部人控制的不规范。国有企业在改革过程中，由于缺乏外部监督的相应配套措施，导致企业的经理和职工控制了企业，主要的问题表现为经营权对所有权的侵害和实质意义上的控制与支配。

第三，股东大会的名存实亡。股东大会是股东行使出资人权利的舞台，是一个公司最高权力的象征。而在我国，中小股民很少关心企业的发展，由于行使权利意识的淡薄和“搭便车”的心理，他们从不或很少参加股东大会。这就使得有国资背景的上市公司，其股东大会基本上由国有股完全控制，只反映大股东的意愿，而不能体现全体股东的意见。

第四，存在过多的关联交易。在我国资本市场上，大股东“掠夺”上市公司的现象十分普遍，这同样反应在具有国资背景的上市公司身上。控股股东与上市公司往往在人员、财务、资产上没有完全分开，控股股东以此控制或操纵上市公司，大量侵占上市公司资源，这便构成了大股东的“掠夺”。

第五，公司外部治理机制不健全。以市场为基础的外部治理机制的不健全，主要表现在三个方面：一是银行等作为债权人对公司实施的监督作用非常小；二是公司控制权市场或者并购市场对公司实施的监督作用也非常有限；三是经理人市场不成熟。由于不存在一个真正意义上的经理人市场，董事会也无法按资本高效运转的要求去聘用合格的经理人或者替换掉不合格的经理人，因而几乎不存在竞争。在缺乏竞争的市场中，所有者和经营者之间无法建立起有效的信息交换机制，对经理人实现激励的成本也就非常高，企业经营者冒道德风险的可能性变大。

第六，信息披露机制不健全。国有企业公司治理重要组成部分中的信息披露机制不健全，治理结构方面的缺陷使企业的信息不公开、不透明、不真实。因此，外界很难准确了解企业真实的经营情况，连企业普通职工也很难获得企业的真实运营情况。这样，就会导致上市公司信息操纵和信息造假。

第七，公司党委会与公司法人治理结构之间存在矛盾。在国企治理结构中，还存在一个难以调和的问题，这就是如何理顺公司新老人员之间的关系，特别是如何正确处理公司党委会和公司法人治理结构的关系。由于企业党组织与法人治理结构的关系不明，许多企业党委书记兼任董事长或总经理，直接参与企业决策，或直接参与企业经营，客观上使其身份具有两重性，不仅从法人治理要求看，公司权力高度重合有悖于现代企业制度，而且在具体工作中，造成党内监督无法落实，企业监事会难以操作。经营者的市场化配置机制仍需要完善。

如何优化企业混合所有制的治理？

受数千年中国浓厚的官本位文化的影响，特别是受国有计划经济体制的路径依赖影响，中国公司治理体现着富有中国特色的官本位理念。公司的公共性质问题是中国公司实践中长期存在的，也因此成为改革开放以来企业制度改革的核心问题。中国公司治理结构面临的首要问题仍然是，政府部门对企业经营和决策的过多干预。公司的公共性质问题与现代公司固有的代理问题同时存在，而且相互影响，这是颇具中国特色的公司治理问题。一方面公司管理者经营行为受政府部门的不当干涉，另一方面公司管理者经营权力不受约束。公司管理者经营权力不受股东约束，不受公司治理结构应有的机制约束，客观上为政府干预造成有利条件。

1.确保国家出资人到位是首要任务。从国企改革的现行做法看，充当国家出资人代表的主体，主要有三种形式。第一种形式是政府授权的国有企业集团或者国有独资公司。这种形式是由已有的国有企业发展而来。实践证明，这是落实国家出资人代表的成功做法。第二种形式是地方政府组建的国有资本投资或运营公司。第三种形式是由政府直接充当国有企业的国家出资人代表。

2.实现股权的多元化和分散化。一些上市公司中存在的法人治理结构不规范和“内部人控制”等问题，主要是由于企业股权结构不合理造成的。股权结构决定着公司控制权的分布，决定着所有者与经营者委托代理关系的性质，是影响公司治理健康有效的最重要因素。实现股权多元化是建立现代企业制度的基本要求，是国有企业改制上市、规范运作的基础。在实现企业股权多元化的同时，还要尽可能地将企业股权分散化，使企业有一个合理的股权结构，是完善现代企业制度的当务之急。

3.完善激励机制、约束机制和监督机制。完善激励机制，主要任务就是建立经理人的绩效评价体系，对经理人进行客观的绩效评价。报酬要和绩效挂钩，董事长及其他经营层的收入水平应与公司的盈利情况、公司的实力、为股东带来的回报挂钩，薪酬不仅仅是对劳动者的回报，更是激励董事长、董事、管理层发挥潜能，创造更多财富的重要指标。绩效的考核要公平、透明。如何实现上述目的，有些企业已推出为数可观的年薪制，有的地方如北京、上海等地还萌动了期权激励机制的想法。在约束机制和监督机制方面，要进一步发挥内部审计部门的作用。

当前，国企经营业绩考核与薪酬管理改革正进入深水区。主要问题一是如何确定经营业绩考核的目标值问题。国企采用的是目标考核办法，即在进行年度预算时确定一个考核目标值，这个目标值主要是以企业现有和过往业绩为基础，依据权重计算得来的。二是如何提高国企价值创造及管理效率问题。三是如何加强经营业绩考核的长期激励问题。为了避免国有企业高管的短期行为，就要设定中长期激励约束制度，在实施年度考核和任期考核的同时，更要把企业战略规划和经营业绩考核有机结合起来。与国外跨国公司相比，国内企业的战略管理都相对薄弱，有大量的国有企业没有制定发展战略和中长期规划，或即使有所制定也没有得到实际运行和必要的关注。四是如何将国资委和国有企业两个层面的薪酬与考核委员会有机衔接的问题。合理做好国有控股及参股企业的股东会、董事会对企业业绩考核的职权划分，推动全员业绩考核，已经成为十分紧迫的任务。

考核、激励的最终目的，是引导企业提升核心竞争能力和可持续发展能力，提高国有资产保值增值水平，增强国有经济的控制力和影响力。

4.规范董事会运作机制，健全独立董事制度。董事会是企业治理结构的核心，是整个企业治理结构效率发挥的关键。从一般意义上讲，中国国有企业的董事会也是企业的最高决策机构，董事会受股东大会的委托，承担诚信受托的责任，对公司进行决策和管理，并享有重大人事权力。从特殊意义上说，混合企业治理结构中董事会的构建要考虑体制和改革的现实背景，克服当前国企董事会在四个方面存在的严重缺陷，即独立性、民主性、明晰性和专业性。

董事会有效性的核心便是它的独立性。它是指董事会能够独立于股东大会和管理层之外，独立自主地进行企业管理和决策。董事会的独立性，可以确保董事会有效地履行自身的职责，并在很大程度上督促管理层对股东负责，以保证企业治理的公平和效率。董事会的独立性通常表现在两个方面：一是董事会中独立董事的人数；二是董事长与经理兼职的情况。在多种企业治理模式中，美国模式是以独立董事而著称的，独立董事一般占董事人数的75%以上。

与董事会具备自身独立性相反的情况是：董事会基本上由经理人员组成，董事会形同虚设，董事会的工作受控于经理层，无法独立地经营决策和对经理人员实施强有力的监督，并且董事与经理人员合谋，侵犯股东利益，继而产生“内部人控制”的问题。

混合企业董事会是重中之重

建立职业经理人制度，必须要先打破国企高管的行政化误区，否则将徒劳无功。混合企业改革的股权多元化和分散化有助于国企降低国有股的比例，从而为建立真正的董事会和职业经理人制度搭好平台。

很多集团公司，即便是上市公司，国企的国有股持股比例都在七成以上，不少公司在开董事会的时候，小股东的董事代表根本没有话语权，更别说决策权了。通过混合所有制变革来降低国有股的持股比例，其实是改变国企治理结构的先决条件。按照国家财政部的设想，国有资本投资公司对所投资的实体经营企业的控股方式，包括绝对控股和相对控股两种。对国家战略类和提供公共服务的实体经营企业实施绝对控股；对所投资的竞争性实体经营企业可以相对控股，也可以参股。

如果国企的国有股比例低于50%，包括民资在内的股东就有更大的自主权组建董事会，并自行从市场上招聘职业经理人。在完全竞争领域，不少国企希望更加市场化：上海国企绿地集团正在谋求上市，集团董事长张玉良坦言，引入社会资本的目的，就是想把绿地集团改造为公众公司，让国有股的独大丧失制度基础。

（一）当前国有企业董事会存在的突出问题

国有企业的董事会存在很多突出问题，如独立董事顾问化、职工董事“失语”附和等，这些都导致董事会的会议氛围不活跃，许多董事无法真正参与议事和决策。

1.董事会行政化现象严重。从西方治理结构来看，董事会人员的理想构成应为企业与金融机构的高层管理人员，以及法律、财务与市场方面的专家，而当前国有企业的董事会构成却极不合理，国有企业的董事大多来自上级组织部门或国资委的任命，且董事与经理层经常重复合一；董事会中的董事多为内部董事，容易导致集权现象。国有企业也因此成为政府行政命令的“中介”。

2.董事长“一把手”职责分离难实现。各种组织中都是由上级任命的“一把手”说了算，这种传统也影响到国企董事会的运行。董事长似乎高于董事会，董事长在董事会闭会期间仍然代表董事会，代表所有者、出资人做出决定。这是与董事会集体决策的特征相矛盾的。缺乏必要的机制保证董事严格履行勤勉义务和诚信义务，完成受托责任。董事往往对自己应负的责任并不明确。不管中国的还是外国的公司立法都规定了董事的连带责任，但在我国几乎没有股东起诉董事会和追究董事的法律责任的案例。

3.新老“三会”并存，影响董事会治理职能。在国有企业进行公司制改造的过程中，原有经营管理结构中的党委会、职代会与工会（老“三会”）仍然作为公司管理机构予以保留，同时设立了股东大会、董事会、监事会，形成了新老“三会”并存的局面。由于两者之间的关系并未理清，在一定程度上制约了董事会职能的发挥。

4.独立董事难独立，职工董事形同虚设。这也从根本上限制了企业职工参与企业管理。

职业经理人的未来：去行政化

国有企业改革中面临的一个非常严峻的问题就是企业领导的任免争议，尤其是在混杂了行政化管理的难题后，怎样实现“职业经理人社会化，国有企业去行政化”是值得我们思考的问题。

职业经理人是企业最有价值的人力资本，是企业核心竞争力、持续竞争力的决定因素。优秀职业经理人是企业的领军人，拥有丰富的专业管理知识、实践经验，把握企业发展的方向，果断决策，高效地配置企业内外各种资源，为企业的发展描绘出宏伟的蓝图。而目前国企的经营管理人员是由代表出资人的政府部门直接任命的。这种以政府行政授权为基础的委托代理方式，必然导致国企经营管理人员不是以出资人的利益为最高准则进行经营，而是一味地按照政府的要求进行操作。

从人力资源管理的专业角度来看，两种角色的素质模型有着很大的区别。职业经理人必须具备专业的管理知识与丰富的实践经验，对市场具有高度的敏感性和洞察力，把握机遇果断决策；政府官员转换新的角色后往往不能很快地适应，又由于缺乏运作一个企业所需的专业技能和实战经验，往往使企业在市场竞争中处于被动地位，重大的决策失误甚至会使企业面临危机，进而催生了一个个治理混乱，盲目追求短期绩效的悲剧。

就目前的情况来看，中国现有的113家央企中有53家央企决策人的行政级别是副部级，这是一个多么骇人听闻的数据。

在国企领导人员的选用上，可以看到国企、部委、省级行政区之间的流动非常正常。比如，2003年卫留成在中国海洋石油总公司总经理的任上调任海南省委副书记；2005年苗圩从东风汽车公司总经理调任武汉市委书记，三年后出任工信部副部长；2011年中石化集团总经理苏树林调任福建省委副书记。这样的例子不胜枚举。如此干部任免制度，加剧了国企的政企不分，而让国企从政治组织回归到单一的经济组织的呼声也一直很高。

然而去行政化面临的障碍非常多，规范的推行也极为缓慢。2008年9月，上海才正式决定取消国企行政级别，随后，广州市委、市政府出台《关于进一步推动国有企业改革与发展的意见》，指出要“深入推进国有企业领导人员管理体制改革”，“实行国有企业领导人员分级管理，取消国有企业的行政级别和可视作的行政级别”。即使是在宣称取消国企行政级别的上海，国企的领导人也仍然享有局级干部的部分待遇。行政级别更高的央企高管也没有太大的去行政化动力，保留行政级别为央企高管们提供了一条入仕通道。在大部分央企人士看来，由商入仕是一种升迁。

国企高管的任免考核甚至组织关系都在上级政府单位，那么他们势必视个人政绩高于企业业绩。2013年4月，中远集团董事长魏家福就公司巨亏向广大股民道歉时说：“党中央、国务院了解中远，我就足够了。”罔顾股东利益，只知道迎合上级领导，这种言论听上去非常荒诞，然而，却是大部分央企老总的肺腑之言。

新一轮国企改革释放的最积极信号就是“让市场在资源配置中起决定性作用”，而人是最活跃最重要的资源要素。十八届三中全会对人的因素强调颇多，如建立职业经理人制度，更好发挥企业家才能；增加市场化经理人的聘用比例，规范国企高管的薪酬水平等。

如何培养职业经理人

职业经理人短缺是中国经济发展和人才储备的历史遗留问题，“职业经理人”这个概念在中国存在的历史很短，除了IT业内一些成熟的外企和少数民企外，大多数公司管理层的职业化程度都不高，这种现象在国企尤其严重。职业经理人短缺已成为制约国企发展的障碍。据中国企业联合会的资料显示，目前中国有1.5万家国有企业，工商企业约有上百万家。而在未来5年，我国至少需要75000名具有国际经验的职业经理人。职业经理人的稀缺，已成为严重制约经济发展的一个瓶颈。在一些国企中，由于没有建立真正意义上的现代企业制度，职业经理人对企业没有自主经营权，同时又由于相应的管理体制不配套，国有企业内职业经理人队伍建设缓慢。

职业经理人市场的不完善，已逐渐成为制约改革经济发展的另一个瓶颈。职业经理人市场在人力资源市场中还没有成熟，而国企作为国家经济建设的中坚力量，则急需职业经理人参与企业管理。但由于各种原因，国有企业职业经理人市场的建设还亟待完善。一方面，很多企业还没有建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，企业对职业经理人的激励机制和约束机制的建设较为滞后。激励机制不到位，使职业经理人缺乏行动的动力；约束机制不到位，易使经理人产生“低风险，高回报”的侥幸心理。另一方面，没有权威的中介机构对职业经理人做出客观公正的评价，为国有企业职业经理人在人力资源市场上的合理流动搭建平台。

由于行政化严重，国企的职业经理人对未来普遍有一种难以把握的恐惧，这就不可避免地导致了职业经理人的败德现象。例如，奢华的在职消费，任人唯亲，侵吞国有资产等。尤其是快到退休年龄的时候，国有企业的职业经理人往往不能摆正心态，不少企业都出现了“58岁”、“59岁”现象，一些国有企业的职业经理人退休之前的经营决策，不是以企业的发展为前提，而是为个人牟利，有时甚至不惜损害企业的整体利益。企业一旦出现了职业经理人的道德败坏现象，会给企业带来不可估量的损失，有时甚至是致命的打击。

那应当如何正确地培养职业经理人呢？可以从以下方面着手：

首先，当务之急是加快建立职业经理人制度。国有企业职业经理人政府任命的“行政化”方式决定了职业经理人的职务化而不是市场化，这种机制决定了经理人的选拔、任命和考核标准是按照政府官员的标准，而不是按照市场的竞争需求来进行的。企业职业经理人制度的建设势在必行，经理人的选拔、任命必须借助人力资源市场通过公开的招聘、考试等方式来进行。因此，建设与完善职业经理人市场是建立国有企业职业经理人制度的基础。组建全国、省、市各级层次的职业经理人市场，大力培育和扶持企业经营管理人才行业协会，逐步形成政府宏观调控监督、市场主体公平公正竞争、行业协会严格自律、中介组织热情高效服务的全方位立体网络型的国有企业职业经理人制度。国有企业的职业经理人必须作为重要的管理要素参与市场交易，才能实现国有企业职业经理人从职务化到职业化的转变。只有建立职业经理人市场才能促进国有企业的职业经理人的流动。

其次应当建立科学的国有企业职业经理人评价机制。在良莠不齐的职业经理人市场，如何“大浪淘沙”选拔高素质的职业经理人是一件非常困难的事情，我们必须建立一套行之有效的企业职业经理人评价机制，即准入认证与水平认证双重评价机制。所谓的准入认证与水平认证双重评价机制实际上分为两个部分，首先可以由政府牵头，行业协会承担，组建企业职业经理人的准入与等级评定机构，并且由专家团队建立起与我国国情相适应的准入条件与评价标准体系。通过法定的全国统考，按照准入条件的要求，准予考试合格者注册进入市场。其次，在进入市场，经过一定的期限后，还要对准入者进行职业经理人的水平认证。把企业各项经济指标、核心竞争力、发展战略和企业文化进行量化并作为考核标准的主要内容，科学地设计出评价的标准与方法，由具有资质的中介机构进行评价，对国有企业的职业经理人进行水平等级评定。以3~4年为基本任期，根据评价结果决定留任还是解聘。

只对职业经理人建立评价机制是不够的，还应配合健全职业经理人的信用机制，杜绝“败德”行为。国企不断被曝光的职业经理人的高消费等“败德”行为，让公众痛心疾首，意识到加强职业经理人的职业道德教育的重要性。在实践层面，可以在职业经理人市场建立职业经理人的职业生涯信用档案，对国有企业职业经理人的职业道德以及绩效水平进行记录，当职业经理人的累计不良行为达到一定标准后，可以取消职业经理人的资格证书；当职业经理人出现特别严重的“败德”行为后，还可以对其实行终生禁入制。同时在国有企业内部，也要完善公司相关制度的建设，制定职业经理人的职业标准，对他们的薪酬水平、职务消费、股票期权、经营者持股分红等方面进行规范化管理。国有企业必须建立严格的监管制度，由相关的机构对制度的执行情况按照严格的程序进行审核。

最后，完善的激励机制也是不可或缺的。目前，很多国有企业经理人通过人为流失国有资产增加自己的收入，而要引导国有企业的职业经理人把维护企业利益作为决策的根本原则，必须按照市场规律，建立有效的国有企业职业经理人激励机制。同时，马斯洛的需求层次理论表明，职业经理人在满足了基础需求的基础上，还需要获得自我实现的满足感。所以我们在混合所有制改革的过程中要注意丰富对职业经理人的激励方式，物质激励与精神激励相结合，为国有企业的职业经理人创造良好的工作环境，激励他们把自身的需要提升到自我实现层次。

打造监事会新格局

完善监事会制度，也是混合所有制改革配套性制度优化和升级的一个重要方面。而且，既往的实践已经证明，外派监事会制度是适合我国国情的。

在2014年1月16日召开的国有重点大型企业监事会2014年度工作会议上，国资委主任张毅明确指出，“国有企业外派监事会制度建立15年来，在挑战和探索中不断前进，在完善国有资产监管体制、维护出资人权益、防止国有资产流失、推动中央企业改革发展等方面发挥了重要作用”。在肯定外派监事会制度的同时，张毅同时还表示，“在深化国资国企改革的过程中，需要继续充分发挥监事会作用，不断加强和改进新时期监事会工作，切实维护好国有资产安全，促进国有资本保值增值”。“不断加强和改进新时期监事会工作”，也就是说，在新一轮国企改革的大幕已经开启的情况下，我国国企监事会制度应该与时俱进。

应该说，我国国企监事会制度的生成和演变，大体是与我国国企改革的步伐相呼应的。20世纪90年代末之前，在我国还没有实质性的国企监事会制度。我国先于1998年成立了稽查特派员总署，通过稽查小组的形式监督检查国有企业的财务和经营状况，而后又于2000年6月，将国企稽查小组制度演变为更适合现代企业治理的监事会制度，而且在这一制度演变之后，我国监事会制度的整体架构也进一步确定为外派监事会架构。

2003年，成立国资委后，伴随着国有企业外部监管和内部管理的新形势和新变化，我国又于2007年对外派监事会制度的功能定位进行了改革。在2007年前，国企监事会一直以事后监督为主，而在2007年国资委出台《关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见》后，我国国企监事会自此具备了过程监督和事后监督的双重功能，由此相当程度上避免了因缺乏过程监督而造成既成事实损失的发生。

因此，客观地说，我国国企监事会制度的架构和功能演变，其整体是遵循国企改革的监管需求而展开的。但是，从事实上讲，我们也应该看到，在国企监事会制度的改革过程中，也频频发生“有法不依”、“形同虚设”等问题。比如：当下仍有争议的百亿巨资收购民企金业集团问题资产的华润电力，其《2010年债券募集说明书》显示仅有“1名监事”，这显然违反了2005年即已修订的《公司法》对“有限责任公司设立监事会，监事不得少于3人”的硬性规定；而在国企董事长行政级别往往高于监事会主席的情况下，尽管国企监事会组织架构早已确定为外派监事会架构，但是，事实上仍然存在外派监事在职责履行上走过场、变相等同于内派监事等现象。

就当下而言，国企新一轮深化改革大幕已经开启，我们不仅应强化国企监事会制度的严肃性，对明显违背国企监事会制度和公司法涉及监事会规定的国有企业一定要严加追究，而且还应借鉴德国的监事会制度，确保监事会的实质权力大于（起码等同于）董事会，通过再次修订公司法，赋予国企监事会代表出资人提名董事会成员、决定董事会成员薪酬的权力，从而形成由出资人任命监事会成员、监事会提名董事会成员、董事会提名（或任命）管理层的更为规范的现代企业治理逻辑。

而在新一轮国企改革明确“积极发展混合所有制经济”的大方向之下，我们更应该深入思考原先主要针对单一出资人（国有独资）而设定的外派监事会制度，在以国有资本和社会资本交叉持股为特征的新型混合所有制模式下，需要做到国企监事会制度的与时俱进，从而既能持续发挥其“完善国资监管体制、提高国资保值升值能力”的功能，又能在监事会层面上给予参与混合所有制改革的社会资本应有的监管权力。

监事会制度是我国防范公司内部人控制，尤其是国企管理层贪腐寻租问题的基石，新一轮国企改革必须将强化和完善监事会制度作为首要前提。而在“混合所有制”已成为新一轮国企改革的核心模式，以及大型国有企业整体上市已成大趋势的背景下，我国国企监事会制度更应与时俱进，尽快形成与之相匹配的功能定位和权责对应的国企监事会新格局。