发达国家的所有制改造

所谓的“英国病”，在经济方面，指的是“二战”之后的几十年间，英国经济一度增长缓慢，国际地位也大不如前，这是英国历史上的衰退期，人们于是形象地用“生病了”来形容这一时期的英国。撒切尔政府以为，英国需要以股份制为手段的私有化来缩减国有经济的比重，以提振萎靡中的英国经济。

如何有效经营国有企业、进行所有制改造，不只是在中国，在全世界范围内都是一个难题。

然而，与中国的国有企业改革不同的是，在很多国家，尤其是一些西方国家，虽然国家实行的是资本主义制度，国有企业的存在却有着悠久的历史（就西方国家而言，在经营和管理国有资产方面，其历史已有300多年），同时在长期的改造过程中，也积累了很多宝贵的经验。

另外一些国家，如新加坡、韩国，虽然是新兴的资本主义国家，但其在国有企业的经营改造中的创新和取得的成绩，也同样为世界所瞩目。

在这些国家中，国有资产有着不同的成因，其经营和管理方式也是百花齐放，各具特色。我们希望，通过对国外国有企业形成、经营和改造等方面的系统梳理，可以为当前中国的国有企业混合所有制改革，提供有益的借鉴和启示。

外国的国有经济私有化进程

这一部分将阐述法国、英国、意大利和新加坡四个国家发展国有经济的背景和过程。

（一）法国基本情况。2012年，是法国国有化讨论异常激烈的一年，当年法国失业率超过10%，工人没有活干，为了使工作得到保障，工会强烈要求政府出面干预，将一些企业国有化。这样的讨论，并不是第一次出现。历史上，法国曾发生过3次规模较大的国有化运动，分别是20世纪30年代中期，“二战”之后和20世纪80年代初期，前后历时近60年。

第一次国有化运动的展开，是在1936年到1937年间，此时是法国的人民阵线政府时期。国有化运动的背景是，私有垄断组织侵害到了公众利益，两方矛盾尖锐。为了缓和矛盾，法国政府开始推动企业国有化，在铁路和航空领域，分别成立国营公司，将两大飞机制造厂收归国有，一些军工企业也变身国有。这些重要领域回归国有，加强了国家对经济的控制。

第二次国有化运动，与“二战”后国家对迅速完成经济恢复和社会重建的需求直接相关。战后的产业凋零，百废待兴，决定了国家需要集中全力，解决大规模建设急需资金和物资的问题。一方面，美国为法国提供了一定的经济援助；另一方面，以加强对国家经济命脉的控制为目的，法国政府自身通过颁布法令，将汽车、电力、银行、保险等领域的许多重要企业收归国有。国有化在很大程度上推动了国家的经济发展和社会重建。

与前两次国有化背景相似，第三次国有化运动开始的20世纪80年代，仍然是国家的特殊和困难时期。此前，法国国家经济已经连续十几年快速增长，然而到了80年代初，不期而遇的石油危机，使得经济增长乏力，失业增加，社会矛盾日渐加深。政府为应对困局，推出了“计划化”与“国有化”的组合拳来调整经济结构。此次国有化涉及的主要是工业和金融两大领域，调整之后，到1991年，国有经济比重大幅提高，国有企业产值占国内生产总值的18%，以国有化程度论，在西方发达国家中首屈一指。

（二）英国基本情况。英国的国有化始于“二战”之后，它由当时的工党内阁推出，是英国“社会主义”实验的一个部分。英国总共经历了三次规模较大的国有化运动，直到20世纪70年代末，撒切尔夫人上台执政，才调转政策方向，实行大规模的私有化。

1945年到1951年，是英国第一次国有化浪潮的时间，当时是工党执政，艾德礼担任内阁首相，政府推出了一系列与国有化相关的法案。期间，1946年，英格兰银行被收归国有，并法定为中央银行；同年，《煤炭法》和《民航法》相继获得通过，国家借此实现了对煤炭和航空行业的管理与经营。次年，《运输法》和《电力法》通过，运输和电力行业被收归国有。大规模的国有化运动在将许多行业转变为国有部门的同时，使得国家对经济命脉的控制力显著增强。1951年年末，保守党上台之后，国有化止步，少量企业回归私有。

1964年到1970年，工党政府掀起了国有化的第二波浪潮。虽然与第一波相比，第二波浪潮的势头要小很多，但国有经济在国民经济中的规模和地位仍然得到了较为明显的扩张和巩固。

1974年到1977年的第三次国有化浪潮，仍然是由再度上台的工党政府掀起的。此次国有化与前两次的不同，主要表现为国有化结构的调整，即在能源、交通、钢铁等传统产业的基础上，将国有化的部门进一步延伸到电子、航空等高新技术产业。这样，国有化的规模和质量都得到了强有力的提升，国有企业在国民经济中的地位和影响再度增强。此外，国有化在保障工人就业，改善低收入人群的工作和生活条件方面都发挥了巨大作用。

（三）意大利基本情况。再将视线投向亚平宁半岛，我们发现意大利国有资产的形成和存在方式有自己的鲜明特点，格外引人注目。

提到意大利国有资产的形成和存在形式，就不能不提IRI公司，不能不提“国家参与制企业”。20世纪30年代由意大利政府创立的IRI公司（工业复兴公司，或简称“伊利”公司），是意大利一家很著名的国有股份公司。在意大利，国有资本以国家参与制企业的形式存在，IRI公司是意大利最早一批国家参与制企业的其中之一。

国家参与制企业的诞生，可以直接归因于1929至1933年的资本主义经济危机。在意大利，当年的经济危机导致了国内三个主要投资银行的倒闭，为了接管由三家投资银行控股的企业，国有股份公司IRI在政府的推动下得以成立。

此后，这种“接管模式”在意大利得到广泛使用。为了避免一些私有企业因各种原因面临倒闭可能给国家经济造成的不利影响，国家成立的用来接管这些私有企业的国有控股公司，就被称为“国家参与制企业”。

在意大利，国家参与制企业不仅历史悠久，而且规模巨大，涉及面广，垄断程度高。国家参与制企业在国民经济中的比重，一度在西方国家中遥遥领先，其地位之重，影响之大，由此不难想象。

（四）新加坡基本情况。与前述三个国家相比，独立于1965年的新加坡有着自身的特点，其发展国有经济的背景和过程也自成一家。

新加坡独立之初，经济发展程度很低，基础建设也很薄弱，为了使国内经济快速发展壮大，一批国有企业在政府全力的推动下应运而生。可以说，新加坡有今天的令世界瞩目的发展成就，离不开当初政府的正确选择。

从形成来看，新加坡的国有企业和我国国企有很大的不同。中国的国有企业是在计划经济的体制下诞生的，在几十年的时间里，视市场如虎狼，新加坡国企则不然，它从一开始就没有受到制度的束缚，没有拒市场于千里之外。因为有着比我们深入的市场探索，所以，新加坡国企虽然诞生比我们晚，却有着很多值得我们借鉴的成功经验。

从20世纪60年代中期到现在，国有企业在新加坡经济的发展中一直扮演着举足轻重的角色。

如何管好国有资本

在国有资产的管理上，出资人所有权的行使、企业经营方式、监督方式是三个重要问题。外国的国资管理方式多样，成功的经验也不少。总结这些经验，我们会发现，权责分明是其中的关键。

（一）如何行使出资人所有权？

在出资人所有权的行使上，国外通常有两种做法，每种做法都能找到较为成功的典型案例。

一种做法是，出资人所有权由国家的专门部门来统一行使，欧洲的法国和德国都是如此。两个国家中，代表国家行使出资人所有权的部门分别是财政经济和预算部、财政部。至于如何行使所有权，两个国家的做法稍有区别。

为了能够使国企高效运转，法国的财政经济和预算部对国有企业管理的整个过程拥有一系列权力。企业管理和经营方面，从决定董事长的任免、提名，到派出代表参加董事会，制定公司发展规划，再到与企业谈判签订合同，向企业派驻代表和调查组，检查和监督企业的经营活动……方方面面，都由财政经济和预算部直接负责。企业的外部方面，该部门还负责宏观经济政策和相关法律的制定实施。这样，国有企业的管理和经营都被一一纳入部门监管的范围，同时将政府隔离在外，有效避免了过多的行政干预，对企业形成了保护。

与法国相似，德国设立了财政部，代表国家对国有企业行使出资人所有权。德国的财政部通过监事会监督企业的运营发展，并在国有企业的很多重大决策上大权在握。为了保证国有资产的安全，财政部对企业监事会和董事会成员实行聘任。

另外一种做法，是依靠国家控股公司代行企业的出资者所有权。在意大利、新加坡一些国家，这样的做法被广泛实行并被证明卓有成效。

意大利的国家控股公司实行“金字塔式”的层级管理，控股公司的总部高高在上，下面是二级控股公司，依次往下，层级越低，数量相对越多，大量的国有企业位于底层，被低层级、数量众多的控股公司直接管理。

在新加坡，代行出资者所有权的仍然是国家的控股公司。控股公司作为国家和企业的“中间人”，可以协调两者关系，同时避免政府对企业经营管理事务过多或不当的干涉，起到隔离保护的作用。在此基础上，控股公司对企业的管理有着相当的权力，以便对企业实行专业化的指导和监督，保证企业能够高效运转。

（二）如何经营？

在经营方式上，我们举的是法国和美国的例子。法国的例子涉及以计划合同做补充的股份制经营，美国的例子则会涉及租赁制经营和承包制经营。在国外，这是两类很有代表性的国有资产经营方式。

股份制经营在国外，尤其在西方，是一种很流行的股权经营方式，法国就是采用这种经营方式的国家之一。这种经营方式的含义是，国家拥有国有资产的所有权，同时只作为国企股东，持有企业股份，参与董事、董事长的任免决定和企业发展、经营规划的制定，而不是直接插手或负责经营。由于这种经营方式能将所有权与经营权一分为二，利于政企分开，在国有资产的经营中被普遍接受。

单一的股份制还不够，在法国，股份制是和计划合同共同发挥作用的，股份制是基础和主体，计划合同是补充。这是因为，股份制虽然优点明显，但在企业的实际运营中，也有其无法顾及的地方。股份制的这种缺陷，主要表现在不能有效处理政府与市场的关系。以法国为例，在国有企业的管理上，政府的权力过于集中，这就导致了国企不能最大限度地发挥其活力，国家要求与企业发展两者之间常常存在矛盾和冲突，在这样的状况下，国企效率必然低下。

计划合同作为股份制的补充，正是为了弥补这种不足而诞生的——它于19世纪60年代末被法国的一位财政官员首次提出。该官员在报告中建议，国家应该与国有企业订立计划合同，将双方的职责和义务用法律的形式加以明确，在如何处理国家与国有企业的关系上，报告中还提出了一些基本原则。该建议很快被采纳并得到推广，到20世纪90年代，半数以上的规模较大的国企都与政府签订了计划合同。计划合同中规定的内容往往有以下几个方面：一是政府和企业两方的不同目标（政府的目标可称为政策目标，企业的目标即经营发展的目标，企业以盈利为目的，政府还要兼顾经济、社会等方面的需求）；二是企业的经营和发展计划，如投资、财务、战略、外贸、培训等，计划涉及的内容方方面面，具体而繁杂；三是规定企业和国家（股东）的财政关系，如国家应该对企业承担多少财政义务，提供多少预算资金。通过合同中的具体规定，国家和企业的角色定位更清晰了，政府权力得到约束，企业也积极履行自己的义务，大大提高了国企经营的效率。

与法国的股份制相比，租赁制和承包制是更为自由的经营方式，政府与企业的关系更为单纯，这点单从字面的比较上就能略知一二。在法国的例子里，在股份制和计划合同的共同约束下，无论是企业还是国家，都对对方负有明确而繁多的责任和义务。美国的承包制和租赁制则不然。

什么是租赁制经营呢？在这里，租赁制经营是指，在一定期限内，国家作为出租方，把国有企业交给承租方，要求承租方按照双方达成的约定来经营，同时向承租方收取一定租金。租赁制经营下，国有资产的产权不会改变，但所有权和经营权可以很好地得到分离，进而大大提高企业经营者的自主性和国有资产的使用效率。

承包制作为另一种在美国行之有效的国有企业经营方式，常用来管理美国的混合所有制国企。它的要义是，政府通过为某一产品或项目招标，从参与竞标的混合所有制企业中择优选出承包商，政府只需要与承包商签订承包合同，监督合同的履行情况，而不参与混合所有制企业与经营相关的业务活动。这样，承包商（混合所有制企业）除了扮演产品生产者的角色，还要担负与之相关的经济系统的管理和组织任务。承包商会把自己的任务分包给下一级承包商，层层分包之后，分工协作的系统格局就形成了。美国的经验证明，这样的安排，既保证了产品（往往是公共产品）的供给，又可以不插手混合所有制企业的经营，使产品生产效率得到提高，同时简便易行，有效控制了监督成本。

（三）如何监督？

国外监督国有资产经营管理的职能，大致由国家的主管部门、审计部门或者议会几种机构所担负，但在具体的做法上则不尽相同。法国、德国、瑞典、韩国、新加坡等国家的做法比较典型，又各具特色。

法国的做法是向企业派遣稽查特派员。特派员进驻企业后，可以参加企业会议、调查企业状况、阅读企业文件，并有权在一系列事项上发表意见，参与企业管理中的决策。

在德国，董事会和监事会分工明确，共同发挥对企业的监管职能。其中，日常经营与管理方面的企业事务由董事会负责，但在重大问题的决策上，监事会有权批准或否定。监事会是德国政府能够对国有企业实施监督的关键，它的监督职能因企业的不同而不同，但都是写入企业规章中的，为了确保监督功能的顺利实现，监事会在企业中都拥有较大的发言权。监事会中都有政府派驻的代表。

瑞典的做法是通过议员监督国有企业。在瑞典，凡是国有控股企业，为了监督该企业的经营状况，议员都有参加股东大会、提出看法的权力，这在瑞典是有明确规定的。这种做法，使得国有资产的运作被置于阳光之下，这样，一些不被允许的状况便可以被及时发现并得到纠正。

韩国对国有资产的监督管理，是依靠经营评价委员会对企业进行年度评估。参与评估的人员，都是来自相关领域的专业研究者，这就使评价结果的客观性和公正性得到了保证。评估的结果得出后，国有企业存在的不足，会被要求加以弥补，做出改进。

最后要谈的是新加坡。谈到新加坡的国资监管，就不能不提董事委员。这一职务由新加坡的政府设立，专门履行监督职能，同时为企业选拔首席执行官。董事委员有多名，一般由国有大型企业的董事长组成。经营状况不佳或者陷入亏损的企业是董事委员关注和监督的重点。在新加坡，董事委员的监督只代表政府监督，政府的监督之外，每个公民都有监督国企的权利，并且这种权利是被落到实处的，一个人只要交一点钱，就能在相关机构查阅到企业的资料。

国有企业的私有化改革

外国的国资改革有一个特点，就是在私有化改造的同时，往往伴随着产业结构的调整，更准确地说，私有化改造在某种程度上是为了满足结构调整的需要。无论是新加坡，还是英国、德国，都是这方面的典型。

我们先来看新加坡的改革过程是怎样的。

从新加坡国企整个的改革历史来看，私有化进程是逐步加深的，在这个过程中，股权多元化、国资股权占比降低是明显趋势，有些领域的私有化结果是国资最终退出。

新加坡独立之初，产业基础薄弱，为了尽快打下根基，并促进产业崛起，政府建立了很多国有企业，这些投入很快收到了成效，帮助新加坡完成了产业的“原始积累”。但随着整个国家的产业逐步成熟，尤其是竞争性产业得到长足进步，政府便开始减持在这些产业中的股份，转而将目光更多地投向需要国有资本推动的一些新兴而重要的产业领域。

新加坡对国有资本的战略调整，多是基于国家中长期发展的需要。当国有企业所处的行业领域不再足够重要，而且这些领域的市场机制已经足够完善，政策规范已经足够成熟后，股权多元化乃至国有资本退出就会提上日程。之后，回笼的国有资本会向关键领域和战略产业重新集中，以保障国家战略规划和目标的实现。

在新加坡，推动股权多元化，也是引进国外资本、民间资本等非国有资本，提升国企自身竞争力的需要。股权的多元化，意味着各种资本的优势可以在同一家企业中整合集中，发挥1+1>2的协同效应。

在吸引外资方面，股权多元化实现了良性循环。一方面，企业实现股权多元化之后，自身实力普遍大大增强了；另一方面，这些企业在新加坡大量存在后，由于示范效应，会极大地提升新加坡国有企业乃至投资环境的国际形象，进一步为新加坡吸引到更多的外资。

股权多元化之所以能提升企业的竞争力，在很大程度上是因为，多元化的股权结构非常有助于推动企业治理机制的建设和完善，这对于弥补国有企业在这方面的“先天不足”是大有好处的。实际的情况是，新加坡的国有企业在股权多元化的过程中，逐步引入了国际化的治理规范，这在一定程度上解释了，为什么新加坡国企会有今天的改革和发展成就。

综上，不难总结出，新加坡国有企业的改革背景同我国以及西方各国都不太一样。大多数国家在改革前国有企业都面临企业经营不善、亏损、绩效低下、产品缺乏竞争力等问题。而新加坡在私有化项目开始时，它的国有企业业绩较好，大部分都是盈利的。在这种情况下进行的私有化改革，不同其他国家的“被动”改革，是一项基于经济发展长远战略的改革。

接下来谈谈西欧各国的改革方略。

英国的国企私有化，是撒切尔为“英国病”开的药方，药方里的一味药是股份制改造。

所谓的“英国病”，在经济方面，指的是“二战”之后的几十年间，英国经济一度增长缓慢，国际地位也大不如前，这是英国历史上的衰退期，人们于是形象地用“生病了”来形容这一时期的英国。撒切尔政府以为，英国需要以股份制为手段的私有化来缩减国有经济的比重，以提振萎靡中的英国经济。

英国的股份制改造有几个主要目标。一是重新定义政府职能，通过减少政府对企业的干预，让企业拥有更多的经营自主权，政府只抓宏观调控；二是通过打破国企的垄断格局，给企业施压，促进其市场化改革；三是通过鼓励员工持股，提高员工工作的积极性、主动性；四是通过股票的发行，提高企业偿贷能力，收缩负债规模；五是通过股权分散化，引入更多投资人，防止少数人控制企业。在这一过程中，政府一方面停止了对国企的财政补贴，另一方面，通过出售国有资产，政府获得了一定的收入，这就大大缓解了政府的财政紧张状况。

英国出售国有资产，开展私有化，遵循的是“先易后难”的原则，先竞争性部门和盈利企业，后垄断性部门和亏损企业。从20世纪70年代末开始，英国石油公司、英国宇航公司和英国有线电视先后被私有化，这些都是效益不错的企业。至于效益欠佳的公司，则会进行一系列内部整顿，目的是实现盈利后，可以顺利出售。

在国有股的减持上，英国采用的是循序渐进的做法，即分批次逐步售出，因为对于较大的国企来说，由于规模原因，要一次性将股权售出，很难找到有实力的买家。这样做的好处，是可以使整个过程较为平稳。

私有化过程中，总有一些人想从中谋取私利，使得国有资产很容易因为内幕交易而被贱卖，但英国政府没有给这些人可乘之机。一方面，在国有资产出售之前，国家会成立独立的立法委员会，制定相关的政策和法规，为私有化提供法律和制度保障；另一方面，为了防止资产评估环节出现被操纵的情况，国有资产的评估是由政府任命的各领域专业人士来做出，并且，审计部门还会在私有化前后分别进行审计，这就防止了国有资产的流失。

德国的国有企业改革，是依靠专门设立的托管局来开展进行的。

托管局的成立背景，是两德统一后，国家面临着改造东德国有企业的历史性问题。托管局成立之后，会通过发行债券的方式在国内乃至国际的资本市场上筹集资金，等待改造的国有企业被注入资金后，会在企业的机制体制上实施“手术”（通过股份制改造等），使企业由脱困而盈利，并具有较强的竞争力，这就是“托管式”改造的大致步骤。

电信和邮政行业是德国实施国企改革最有代表性、最成功的领域。这些部门与政府脱钩后，转制成为股份公司，开始进行私有化改造。转制后的企业，效率大大提高。德国电讯公司从邮政脱离之后，在本土的电话和其他服务领域占据了很大的市场份额。以至于，政府从公平竞争的考虑出发，专门成立调查机构，对德国电讯调查并施压。政府过多的约束引来了企业的不满，直接导致了调查机构被告上法庭达上千次。但这些调查对德国普通人是有利的，约束措施使得德国的电话业务的收费标准被严格限制，每个人都从中得到了实惠。

发达国家国企改革的共性

通过以上的综述，我们可以提炼出西方主要发达国家的国企改革的一些共同特点。

（一）改革目标以盈利为主，兼顾公众利益

在20世纪80年代以前，由于基础设施建设和公共事业领域部门投资风险大、回报率低，私人往往不愿意涉足，所以大多数国家的国有企业经营领域基本都集中在公共领域方面。国家为了长远的整体利益，把国有企业包下来，以保障劳动力再生产的顺利进行和社会的长期稳定。进入80年代后，随着国内外经济形势的变化，西方国家也要对国企所肩负的使命进行调整。近年来，大多数西方国家的国有企业都把盈利性作为改革的首要目标，但对那些涉及国计民生的国有企业，西方政府仍要考虑社会公众的需要，适当兼顾公众的利益。

（二）压缩国有企业的总体规模

国有企业总体规模的控制是一个问题。一个国家国有企业过多，政府吃力不讨好；过少，不能满足国家的战略和公共需要。“二战”后至20世纪70年代末，各发达国家的国企规模相对较高，自20世纪80年代开始，各国都对其国有企业进行了不同程度的压缩，使得压缩之后，国有企业大体占本国GDP的10%左右。这样做，既能促进国民经济的发展，又有利于政府进行宏观经济调控。

（三）调整经济布局，优化股权结构

各国国有企业部门结构在经过调整之后，主要都分布在了非竞争领域，在公共事业、基础设施、新兴产业部门等继续扎根。而留在竞争性或盈利性领域的国有企业，则要不断提升自己的竞争力，保持强有力的盈利能力。

（四）从中央集权到放权

20世纪80年代应该是世界上国有企业改革的一个分水岭。在这之前，不少国家实行中央集权的国有资产管理体制。例如法国，国企虽有经营自主权，但是企业高层必须由政府任命；企业的人事、财务等权力都被中央政府所控制。进入80年代后，发达国家对这种中央集权式的管理进行了调整，一方面，扩大了企业的经营自主权，尤其是财务自主权；另一方面，政府由原先的直接行政管理转为利用经济手段进行间接调控。