公务员与公务员制度

一、公务员与公务员制度

（一）公务员的概念和范围

在当今世界各国，大凡实行公务员制度的国家，由于其文化传统、法律制度及其政府系统结构的不同，各国公务员从名称到内涵再到外延也都有所不同。但从共性而言，公务员“一般是指通过非选举程序而被任命担任其政府工作的国家工作人员”，^[1]或从一般的意义上说，公务员是指行使国家权力，执行国家公务的工作人员。从西方国家来看，公务员一般分为政务类公务员和事务类公务员，前者称政务官，后者为事务官。政务官指经选举或特殊任命而产生，属“制定政策型”，行使国家权力，实行任期制，适用公务员法的“高级”或“特殊职”公务员。事务官是指经公开考试录用，属“执行政策型”，执行国家公务，无过失长期任职，适用公务员法的“低级”或“一般职”公务员。在西方国家，公务员主要是指“事务官”这类不与内阁共进退，经过公开考试录用，实行常任制的政府文职公务人员。我国公务员不存在政务官与事务官的划分，根据我国公务员法的有关规定，我国公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。

纵观世界各国公务员法律法规对公务员所做的界定，我们可以把世界各国关于公务员范围的划分，概括为三种基本类型。

1．小范围的划分法：小范围划分法即把公务员限定在政府系统内，将选举产生和政治任命的官员排除在外。在这里，公务员就是指政府中常务次官以下的所有工作人员，一般称常任文官。英国是其中最典型的。并且由于英国是世界上最早形成公务员制度的国家，所以它影响了世界上许多国家，特别是原先属于英国殖民地的国家，独立后一般都沿用英国本土的原则和规定建立自己国家的公务员制度，如亚洲的印度、巴基斯坦、缅甸、马来西亚，澳洲的澳大利亚、新西兰，非洲的加纳、阿尔及利亚、肯尼亚、南非等，其国家公务员的范围基本上与英国相似。

2．中范围的划分法：中范围划分法即把政府行政机关中的所有工作人员统称为公务员，包括内阁总理、部长等政治任命的官员和其他法律任命的官员。美国、德国即属于这种类型。此外，世界上也有不少国家仿效美国的公务员制度，如亚洲的菲律宾、泰国、韩国；美洲的加拿大等国。

3．大范围的划分法：大范围划分法即把从中央到地方的政府系统工作人员，立法、司法、检察机关、军职人员和在公共企事业单位供职的人员，全部称为公务员。法国、日本等国就属于这种类型。在第二次世界大战前属于法国殖民地的一些国家，独立后大多数仍效仿法国的政治制度，在公务员制度上也均与法国相似，如非洲的象牙海岸、摩洛哥、突尼斯、几内亚、尼日利亚、乍得，亚洲的黎巴嫩等国。

（二）公务员制度的含义和特征

1．公务员制度的含义。公务员制度是有关公务员法律制度和管理制度的总称。从各国的实践来看，公务员制度总是伴随着相关法律法规的出台而建立起来的。从管理的角度讲，公务员制度是对公务员各种管理规范的统称，包括公务员“入口”制度，如录用制度；使用管理制度，如考核制度、奖惩制度、培训制度、交流与回避制度等；“出口”制度，如辞职辞退制度、退休制度等。

公务员制度是国家政治制度的一个有机组成部分，在政府的实际管理与运转过程中不仅起着举足轻重的作用，而且也会对国家政治生活的各个领域产生相应的影响。其具体表现在：

（1）公务员制度有利于造就一支高素质的公务员队伍，为政府管理提供强有力的人才保障。通过实行科学的公务员制度，可以保证政府工作人员的素质，为政府管理造就一支素质优良、相对稳定的公务员队伍。公务员制度实行公开考试、平等竞争、择优录用，保证了被录用公务员的基本政治素质和业务素质；公务员制度采用科学方法建立正规的培训制度，保证了公务员能根据社会发展的需要和工作性质的要求不断提高思想和业务水平；公务员制度根据科学的职位分类，按照对不同岗位、职务的资格条件的不同要求选用合适人员，保证事得其人、人适其事；公务员制度合理规定对公务员的考核、任免、晋升、辞退、奖惩和工资福利等方面的程序和标准，保证整个队伍的相对稳定和持续活力。所有这些，都为政府管理提供了强有力的人才支持。

（2）公务员制度有利于促进政府管理的科学化。公务员制度实行分类管理，适应现代政府管理分工越来越细、工作种类和职位越来越多、人员不断增加的趋势，对所有职位根据其工作性质和特点进行科学的分类，分别建立切合实际的管理制度和办法，这既可使公务员本身的管理科学化，也可使政府管理具有针对性、科学性，做到专业化管理与系统化管理相结合，从而充分发挥其应有的职能作用。此外，公务员制度通过在实践中的不断改进，及时将管理科学的研究成果融入公务员制度的具体规范，从机构的合理设置、编制的合理定员到人员的恰当配备、管理能级与幅度的合理确定等都纳入法制规范和法治轨道，进而有效克服政府管理过程中的主观随意性和人治色彩。

（3）公务员制度有利于提高政府管理的效能。公务员制度通过行政机构设置的科学化、公务员队伍的相对稳定和公务员素质的不断提高，为政府管理的高效能打下了坚实的基础。公务员制度保证了政府管理的各个环节相互衔接和正常运转，并通过其科学的录用、考核、培训、晋升和激励机制，造就一大批德才兼备、勤政廉政的政务活动家和行政管理专家，充分调动广大公务员的积极性和主动性，使政府管理统而不死、活而不乱、井然有序、效能显著。

2．公务员制度的特征。对公务员制度特征的把握，必须通过横向和纵向的对比才能更加全面和客观。

（1）西方国家公务员制度的共有特征。西方国家公务员制度经过几十年乃至上百年的发展历程，经过反复实践的不断补充、修改和完善，至今已基本形成了一个比较健全、科学和系统的管理规范体系。概括而言，西方国家公务员制度具有以下七个共有特征：

① 实行职业常任制。即把公务员从事的公务工作当成一种职业性工作，公务员职业就有如教师、医生、建筑工程师一样，是一种专门的职业，公务员也就是从事公务活动的职业人员，不随政党选举的更迭而进退，无重大过失即可长期任职，不得被随意辞退。

② 公共权力依附于公务职位。即公务员的权力大小是由公务员所在的职位确定的，权力不随人走，公务员只能利用所在职位赋予的权力去完成本职工作。

③ 贯彻任人唯贤原则。即根据个人的才能而不是根据个人背景和人际关系量才使用，公开竞争，择优录用，保证人们具有均等的任用和晋升机会。

④ 实行功绩考核制。即严格按照工作任务等较为客观的标准来确定公务员的工作绩效，并以此作为决定公务员升降和奖惩的参考。

⑤ 对公务员进行统一管理。即由全国统一的公务员人事管理机构，依据全国统一的公务员法规和政策，对各部门的公务员实行直接或间接的综合管理。

⑥ 注重专业技术人才。这是第二次世界大战后西方国家公务员制度创新的一个新特征。它彻底否定政党分赃制倡导者所谓的“政府工作人人皆可为之”的理论，把是否具有现代公务职位所需要的专门知识和技能作为录用公务员的重要标准。

⑦ 奉行政治中立，讲究职业道德。为保证政府工作的连续性和稳定性，西方各国一般都对公务员奉行“政治中立”原则，要求公务员必须忠于国家、忠于职守、为国效力、保守国家机密，不得公开发表政见或对政府进行任意批评等。“政治中立”被西方各国视为公务员必须遵从的职业道德。与此相适应，西方国家也要求公务员培养团队合作精神，增强荣誉感和责任心，要遵守廉洁奉公、严守机密、克制言行、不参加任何经商赢利活动等职业道德规范。

总之，不断完善的西方国家公务员制度在提高政府的行政管理效率、维持多党竞争条件下国家政权的稳定性和国家政策的连续性等方面起到了积极的促进作用。当然，同任何一种社会政治制度一样，西方国家公务员制度也存在一些不足和弊端，如过分强调公务员系统的封闭性、开放性明显不足等。

（2）我国公务员制度的特点。我国的公务员制度具有后发性的特点，它是在西方国家公务员制度确立一个多世纪且已经比较成熟之后才逐步在改革开放的过程中建立起来的。同时，它又是在中国这样一个经济尚不发达的社会主义的大国实行的。因此，我国建立和实行公务员制度既有形成的制度模式可资借鉴，又不能完全照搬照抄、现学现用。有鉴于此，要科学、全面地把握我国公务员制度的特点，就要从横向和纵向两个方面进行分析。

从横向比较来看，即与西方国家公务员制度相比较，我国公务员制度具有以下鲜明的特征：

① 我国公务员制度是在传统的干部人事制度的基础上逐步建立起来的，其目的是建立一个具有生机和活力的政府。而西方国家公务员则是针对资产阶级“政党分赃制”的弊端而建立起来的，其目的是为了保持政策的连续性和维护行政体系的稳定性。

② 我国公务员制度坚持中国共产党领导和党的基本路线。中国共产党的执政和领导地位，是由我国的国情决定的，是我国历史发展和现实的必然。坚持共产党的领导和党的基本路线，是共产党执政和领导地位在人事行政领域的具体体现和实现方式。而西方国家公务员制度则标榜“政治中立”和“价值中立”的原则，强调公务员不得参与政治活动。

③ 我国公务员制度坚持为人民服务的宗旨。我国的社会主义性质决定了我国公务员制度必须以为人民服务为宗旨，必须时时处处以人民的利益为重。而西方国家公务员制度则具有自身的特殊利益。如美国、英国等西方多数发达国家，经过多年的发展，公务员已经成为一个具有较大影响的、独立的利益集团。

从纵向比较来看，即与我国传统的干部人事制度相比较，我国公务员制度则具有以下五个特点：

① 体现了分类管理的原则。我国实行公务员制度后，打破了原先大一统的干部人事制度，将政府工作人员和其他国家机关、社会团体和企事业单位的干部人事相区别，改变了以往各类干部集中统一管理的僵化模式，适应了现代人事行政科学化的需要。

② 引入了竞争激励机制。我国公务员制度明确规定，公务员的录用，实行公开考试、严格考核、择优录用；公务员的考核，以工作实绩为重点，实行能上能下、优胜劣汰。这有利于克服过去干部人事制度能上不能下、“干好干坏一个样”的弊端。

③ 强化了新陈代谢机制。我国公务员制度一方面对公务员的资格条件和考试录用等做出了严格规定，另一方面又对辞职、辞退和退休等提出了明确的要求，从而有利于克服以往领导干部职务终身制的弊端。

④ 建立勤政廉政的约束机制。我国公务员制度在保持传统的干部人事制度、注重思想政治教育的同时，从制度层面入手，把廉政勤政作为对公务员的一项基本要求，贯穿在公务员义务、权利、考核、纪律、职务升降、交流、回避等各个管理环节之中。

⑤ 建构法治运行机制。我国公务员制度重视对公务员监督机制建设，通过法律法规逐步建立和完善公务员监督监控的方式、手段及其规程，公务员纪律的制定与执行制度，公务员个体与群体的行为规范及伦理原则，监督、监控结果使用、处理及公务员权利的保障，申诉、仲裁、诉讼及法律救济的途径与程序等，从而逐步克服了过去人事行政中浓厚的人治色彩。