公务员交流的形式及其要求

二、公务员交流的形式及其要求

根据《公务员法》第63条的规定，公务员交流的形式包括调任、转任和挂职锻炼三种。与《国家公务员暂行条例》相比，公务员交流的方式由过去的四种变成了现在的三种，把原来的轮换（也称轮岗）并入了转任。以前，根据交流目的的不同，内部交流分为转任和轮换（轮岗）两个形式。但在实践中，转任和轮换这两种交流形式实质上没有太大的区别，分开后反而造成了概念上的交叉重复。因此，公务员法在总结公务员交流制度实施经验的基础上，将两者合而为一，用转任代表所有的内部交流形式，从而使各种交流形式概念明确，界限清晰，便于实践操作。

（一）调任

1．调任的含义。调任是指将国家机关以外从事公务的人员调入国家机关担任领导职务或者助理调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务的一种公务员交流形式。这是国家机关与其外部系统之间进行人员交流的主要形式，即指让公务员队伍以外的其他从事公务的人员变成公务员的一种方式，是公务员队伍除“录用”以外的另一个“入口”，反映了公务员系统的开放性。

从世界范围看，公务员的人事管理手段上大致在“内升制”和“外补制”两种不同的任用方式上进行选择。内升制，是指公务员队伍职位出现空缺时，由在职的低级公务员依级补充的做法；外补制，是指从公务员机关外选拔合适人员进行补充的做法。这两种做法各有利弊，内升制使在职公务员晋升有望，易激发公务员的积极性，也易保持机关工作的稳定性和连续性，但这样长期下去没用新鲜血液输入，机关会缺少活力，易导致因循守旧；外补制能够从外部吸收优秀人才充实公务员队伍，起到优化人才结构的作用，不利之处是对在职公务员来说又会感到晋升机会变小，从而降低工作热情和机关的效率。从我国实际出发，应以内升制为主，兼采外补制，通过系统内外人员的合理流动，密切机关与国有企业事业单位、人民团体和群众团体的关系，既吸收优秀人才进入公务员队伍，改进机关工作作风，提高工作效率，又消除在职公务员晋升无望的消极情绪和不稳定因素。

2．调任的条件。为了保证公务员素质的提高和公务员队伍的整体优化，增加机关活力，防止出现漏洞，公务员法对调任人选的条件作了比较严格和具体明确的规定。

（1）调任人选必须是国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员。

（2）调任人选必须能够胜任拟任的领导职务或助理调研员以上及其他相当职位层次的非领导职位。

（3）调入公务员必须确因工作需要，且接收单位必须有相应的职位空缺。

（4）调任人选必须符合关于成为公务员的其他条件。即调入人员应具备《公务员法》第11条所述的各项条件，如拟调入人员与调入单位的某公务员之间有《公务员法》规定的需要回避的情形的，也不能调入。

3．调任的程序。第一步，由机关在出现编制空缺或职位空缺时，根据工作需要和年度公务员调入计划，提出拟调入公务员的要求和资格条件，确定报名范围和选任范围。调任人选，既可以由符合条件人员的所在单位推荐，也可以由公务员管理部门直接确定。第二步，通过考核，必要时还可以对调任人选进行考试。第三步，对初选合格人员进行严格考察，确定拟调入人员，按程序报相关组织公务员管理部门审核，最终确定资格，对其中担任部分领导职务的公务员还需依法定程序报任免机关进行任命。第四步，调入者还需到行政学院或其他指定机构接受培训，合格后由任免机关正式任职，取得国家公务员身份。

（二）转任

1．转任的含义。转任是指公务员因工作需要或者其他正当理由在机关系统内进行平级调动的一种公务员交流形式。它包括在同一地区、同一部门内的不同职位之间进行的转换任职，也包括跨地区、跨部门的调动。

转任是公务员在自身系统内部的一种交流方式，是实现公务员合理流动的有效途径之一。转任作为一种内部交流方式，不涉及公务员身份的变化，这是转任与调任最大的区别。

2．转任的原因和类型。公务员转任的具体原因，可以分为组织原因和个人原因两种。

转任的组织原因：一是机关工作需要。公务员是各项工作任务的具体实施者，如果现有人员人浮于事或不能满足工作之需，机关可以有计划、有组织、有目的地对人员结构进行必要的调整，调出部分人员或补充所需要的人员。二是机构调整、撤销、合并而引起的编制总额和职数变更。三是回避之需。回避制度要求符合回避条件的公务员必须按照法定要求实行职务回避，通过转任方式可以达到这一要求。

转任的个人原因：一是公务员所任职位要求与其专业不对口。通过转任对其职位进行调整，可以优化人员布局，提升人与事结合的程度，充分发挥公务员的专业特长，提高机关工作效率。二是公务员的生活实际困难。如存在夫妻两地分居、居家上班交通不便等，均可能影响公务员正常工作。通过转任解决这些困难，可以体现用才之道、爱才之心，进一步激发公务员的工作积极性。

根据上述两种原因可将转任的类型分为因工作需要的转任和依个人申请的转任两种。因工作需要的转任由单位作出决定后，对转任者就是一种行政命令，如没用充分、正当的理由，转任者必须服从。依个人申请的转任，首先由个人提出申请，再由单位按管理权限进行审批决定。不论哪一种类型的转任，都应协调好工作需要与公务员个人愿望和实际困难的关系，合理地把工作需要与照顾个人愿望或解决个人实际困难结合起来，同时又符合法规和政策的规定。这样进行的转任才能真正发挥其应有的作用。

3．转任的条件和要求。不管是何种情况的转任，都必须符合下列三方面的要求：首先，转任公务员必须具备拟任职位所要求的资格条件。我国公务员管理按照职位分类对每个职位都有相应的资格条件，转任人员必须符合这些条件，否则就不能转任。其次，转任必须在规定的编制限额和职数内进行。按照职位分类的原则，每个公务员都要有一个职位。因此，即使公务在本单位转任，要新任的职位也必须是空缺的。最后，转任应在相同级别的不同职位之间进行。因为公务员的交流与职务升降制度是相互独立的，有不同的要求，不得以转任的程序代替职务升降程序。

4．对转任的特别规定。所谓对转任的特别规定，实际上就是对领导成员转任的特别要求，也是对原来的领导干部轮换制度的进一步规范。

根据《公务员法》第65条第2款的规定，对省部级正职以下的领导成员应当有计划、有重点地实行跨地区、跨部门转任。这是优化领导班子结构，促进领导班子新老交替、新陈代谢的一项有效措施。2006年，中共中央下发了《党政领导干部交流工作规定》，对党政领导干部的交流工作做了明确的、具体的规定。

5．对担任机关内设机构领导职务和工作性质特殊的非领导职务的公务员转任的要求。《公务员法》规定，对担任机关内设机构领导职务和工作性质特殊的非领导职务的公务员，应当有计划地在本机关内转任。理解这一要求，应当从以下几个方面入手：首先，“工作性质特殊的非领导职务”是指，直接经管“人、财、物”和执行执法监督职能的职务。公务员在某个内设机构领导岗位长期任职，一是会形成特定的人际关系，二是不利于能力和知识的全面培养。规定这些岗位的公务员转任，既能够培养和锻炼干部，也能够从源头上防止不正之风。其次，这类转任的范围主要在本机关内部，一般不跨地区、跨部门进行。因为，这部分公务员的任免权限基本都在本机关，从实践来看，跨地区、跨部门进行转任，涉及管理权限问题，其操作难度大，不便于组织实施。再次，这类转任是具有强制性的，公务员个人有义务服从组织决定。原则上这类转任具有时间要求，也就是在同一职位连续任职多长时间就应当转任。《公务员法》之所以没有规定具体时间，主要是考虑转任的对象范围广、层次多、差异大，不宜“一刀切”，由配套法规作具体规定为宜。最后，这类转任要有计划性，应事先制订计划，确定转任的具体人员、转任去向、转任时机等。

（三）挂职锻炼

1．挂职锻炼的含义和意义。挂职锻炼，是指机关有计划地选派在职公务员在一定时间内到下级机关或上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位担任一定职务，从事相应工作的一种公务员交流形式。

挂职锻炼是培养干部的一种重要形式。通过挂职锻炼，可以使公务员广泛接触基层，了解上层或其他机关的工作经验，更深入地了解社会，有利于公务员在实践中增长才干，丰富经验，是培养公务员，特别是培养有前途的公务员，促进其成长的有效途径。通过挂职锻炼，那些工作经验相对比较简单，或长期在单一、同一层次的机关任职，或者从大中专院校毕业直接参加高层次管理工作的中青年公务员而言，有利于提高其政治思想水平和实际工作应变能力，丰富其专业知识结构和基层工作经验，开阔视野，提高整体素质，从而更快适应日趋复杂的机关工作。

2．挂职锻炼的种类。从实践中看，目前挂职锻炼主要有三种：一是进行实践锻炼。这种类型主要是针对市（县）以上机关新录用的公务员，凡没有基层工作经历的公务员，一般安排到市区、乡镇或企业等基层单位挂职锻炼，以丰富工作经历和社会阅历。二是进行培养锻炼。这种类型主要针对那些有一定工作经验和社会阅历，综合素质比较高，工作成绩比较突出，但缺乏领导经验的中青年公务员，一般安排到相应的领导岗位上挂职锻炼一段时间，以培养其领导能力。三是进行使用锻炼。这种类型主要针对那些准备提拔使用或者准备离开公务队伍到国有企业、事业单位任职的公务员，一般安排到拟任职岗位或相应岗位挂职锻炼，待挂职结束后，根据挂职期间的表现情况决定是否正式任命。