日本政府干预物流业运行的解析

第四节　日本政府干预物流业运行的解析

市场失灵与政府干预间的关系一直是经济学界颇具争议的问题。市场经济的发展必然出现“许多只靠市场机制不能调节的领域和问题”^[1]，形成市场失灵或“市场的不完全性”。因此，需要政府“看得见的手”来弥补这一缺陷。政府干预已成为现代市场经济体制的有机组成部分，是实现经济社会高效公正运转的必要条件。

一、物流市场的市场失灵

作为国民经济的重要组成部分，物流产业在演变进程中同样存在着“市场失灵”现象，如物流业具有明显的规模效应^[2]，物流运输具有外部性^[3]，也有学者从新经济地理学在产业空间分布的研究成果演变来研究物流网络布局与制造业空间分布之间的循环累积因果（CCC）。物流业的市场失灵主要表现在以下几个方面：

第一，物流市场存在垄断。垄断被视为市场经济的“阿基里斯之题”，物流企业的效率性依赖于行业竞争，但是市场竞争必然会产生优胜劣汰以及积聚和集中，导致垄断的出现。只要市场中存在垄断，就不可能实现价格恰好等于边际成本的完全竞争的帕累托最优状态。过度垄断会回避竞争或使用不正当竞争手段，导致物流机构之间、物流机构和消费者之间产生不公平、不公正的交易，从而损害企业和消费者的利益。因此，市场本身并不能做到使物流供给达到最优状态。一定的政府干预行为包括运价管制可迫使处于非完全竞争的物流服务提供商接受近似完全竞争的价格水平，并调整自己的供给行为。

第二，物流市场存在外部性。外部性是指某个经济主体活动所产生的影响不表现在它自身的成本或收益上，却会给其他经济主体带来好处或坏处。物流活动具有空间活动特征，很多物流的基础设施具有外部经济性。如物流节点的运营要依赖交通设施的外部性；多功能、高层次、集散功能强、辐射范围广的社会化综合物流中心会对企业投资等产生正外部性，但会出现城市道路拥挤等。同样，物流企业的运输成本一般不包括交通拥挤、事故、噪音及空气污染等引起的外部成本，企业或行业效益也不包括地区和社会所得到的外部效应。斯蒂格利茨指出，只要存在外部性，资源配置就不是有效的。

第三，物流市场存在信息不对称性。市场在充分信息条件下才会在“看不见的手”的调节下实现最高效率。物流服务各方关于物流服务质量等信息往往是不对称的，缺乏公开信息渠道，物流活动主体之间任何一个环节出现信用问题，都将增加交易成本，影响物流服务的效率。这种信息不完全常常会带来市场行为混乱、物流资源失衡等后果。

第四，物流市场存在具有公益性。公共产品不具备排他性或竞争性。以物流信息系统、物流基础设施等为代表的物流公共产品所产生的利益不可能完全归为己有，若完全依靠市场机制调节，很难避免产生供给不足或免费搭车现象。物流业的发展离不开交通网络设施、信息网络设施和大型仓储基地等社会分摊资本（徐寿波，2009^[4]）。社会分摊资本（CSC）是指用于基础设施以及相关活动的投资，在某种意义上，可以为许多经济活动提供服务，并且具有“不可分性”特征（赫尔希曼，1958^[5]）。因此，需要依靠政府提供或给予扶持，以保证物流部门顺畅发展。

物流产业的“市场失灵”不可避免，为政府干预提供了理论依据，成为政府介入物流领域的原动力。政府作为制度创新方面具有优势的社会组织，决定一国物流业发展方向和模式方面的作用凸显，它有权选择具体的物流制度和物流结构。虽然实施各种物流技术创新和扩散活动的能力一直为企业所掌握，但政府却可以通过物流政策促进物流业发展和市场结构优化。但必须认识到，政府的制度创新效果取决于物流政策的正确与否，取决于它是否符合客观经济规律。由于存在着信息不完全性、政策形成过程中政治力干扰以及政府自身能力的局限性，政府对市场失灵的判断往往会发生一定的偏差，导致“政府失灵”，即政府的干预影响了物流产业有效运转。政府这只“看得见的手”既可能是“帮助之手”（helping hand），也可能是“掠夺之手”（crabbing hand）（Shleifer和Vishny，1994）^[6]。刘易斯认为“没有一个国家不是在明智政府的刺激下取得进步的”，但“经济生活中也存在着这么多由政府弄出来的祸害”^[7]。对于政府经济政策为什么可能是无效率的，科斯的解释是：“虽然政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动，但政府行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人，而且没有任何理由认为，政府在政治压力影响下产生而不受任何竞争机制调节的、有缺陷的限制性和区域性规制，必然会提高经济制度的运作效率。而且这种适用于多种情况的一般规制会被用于一些显然不适用的情况。基于这些考虑，直接的政府规制未必会带来比市场和企业更好的结果，但也不能认为政府规制不会导致经济效率的提高”^[8]。

在日本工业化初期，物流业难以满足大量生产、大量消费的要求，产生了市场失灵。作为后发国家，市场自发调节无法实现发展导向型经济，决定了国家必然采用政府主导的发展模式来干预经济。政府其实不仅要对物流领域中的“市场失灵”部门进行一般性矫正，而且也要对市场不完善或市场残缺的部门以政府替代的方式直接参与市场的形成与运作，以构建经济运行的基本规则和制度框架。在特定的历史条件下，“有时过度的交易费用会妨碍市场交易达到资源的最佳配置，政府管制是这时不得已的次优选择”（盛洪，2003）^[9]。对于后发展国家来说，实行政府替代的主要目的在于克服另一种更为高昂的“交易费用”——不发育的或残缺的市场的自发、渐进发展，可能带来更高昂的“机会成本”。

在经济发展的不同时期，政府干预经济的范围、内容、力度和方式也会不同。在尚未发育的、残缺的或运行“失效”的市场机制下，政府介入程度较高。政府干预经济要随着现实条件的不断变化进行适时调整，努力弥补市场失灵，并尽量减少政府失灵。对于日本这样的后发展国家，在工业化初期对流通领域的介入程度较高。当工业化处于成熟发展阶段时，则要求政府对物流部门的干预程度和范围进行调整。日本政府存在的问题主要在于对零售业、交通运输部门等的直接干预，在步入经济成熟期并没有弱化，从而遏制了流通产业以及物流业的竞争活力。20世纪90年代后日本政府审时度势，由修补市场失灵向扩张市场转变，提高了信息化水平和市场透明度，提高了流通经济整体的运行效率。

专栏3-5　美国运输管制的历史：从管制到开放^[10]

过度竞争直接导致了美国运管机构的诞生。1887年，国会通过了《州际商务调整法》，为美国的运输规章奠定了基础，并依据该法产生了第一个运管机构——州际商业委员会（Interstate Commerce Commission,ICC），并首先对铁路运输行业施行管制。1906年，《还泊恩法》宣布州际石油管道运输被列入州际商业委员会的管制范围。1935年，《汽车承运人法》通过以后，又赋予其州际公路运输管制的权力；1940年，《运输法》把国内水陆运输置于州际商业委员会的管制之下，最终确立了其作为美国最重要运管机构的地位。美国运输管制主要在市场准入、运输费率、服务规范等方面。毋庸置疑的是，在很多情况下传统的政府管制破坏了市场经济的效率。据统计，到1970年，联邦政府的运输管制规章已全面影响到铁路和航空的运量以及80%的管道运输、43.1%的公路运输和6.7%的国内水路运输业务。

20世纪70年代，放松（解除）管制成为潮流，检查和修正现有的运输管制规章成为焦点。1966年成立的运输部成为向国会寻求修订现行运输管制规章的主导力量。1978年，航空接触管制法获得通过，责令行政部门于1985年1月1日前解散民用航空委员会。1980年，通过的《汽车承运人法》和《斯泰格司铁路法》放松了公路运输和铁路运输管制。1994年通过的《公路运输行业规章制度改革法》达到了解除管制的高潮。1996年，根据《终止州际商业委员会法》，解散了州际商业委员会。至此，美国运输业管制完成了其历史使命。在完成解除管制的历史使命之后，运输部又成为推动综合运输协调发展的主导力量（如1991年通过了《陆上运输综合效率法》，又称《冰茶法》）。

二、后发优势与赶超战略

早期的经济学理论尽管存在“市场失灵”的假设，但是对市场失灵的界定过窄，还不能为赶超战略及政府的产业保护和扶植提供充分的理论基础^[11]。“二战”后的日本，如何通过“有关国家威望的产业”的保护和扶植“实现国家的工业化并获得快速、持续的经济增长”一直是经济学家最感兴趣的话题，也是经济政策制定者最为关注的话题^[12]。

Alexander Gerschenkron首次明确使用“后发优势”（advantage of backwardness）一词来表述后起国家对先进国家追赶潜力。所谓“后发优势”，包括两个层次：一是后发优势只有在后起国家才具备可能；二是一个国家工业化起步越晚，实现追赶的速率也就越快^[13]。“二战”后日本以赶超发达国家为目标，将各个时期的战略型产业置于官僚体制的保护之下给予培育，借此而实现了其发展^[14]。这对于后起国家而言，实行政府替代的主要目的在于克服更为高昂的由不发育的或残缺的市场的自发、渐进发展，可能带来更高昂的“机会成本”（交易费用）^[15]。

跨国对比分析表明，一些能够较成功应对物流业成长中市场失灵问题的国家，例如日本、德国和美国等，物流业发展往往较快，从传统制造业型经济向现代服务业型经济的转变也较为顺利；反之，有些国家则陷入物流业长期滞后的困境，并影响到产业链整体成本的降低。

20世纪90年代，日本大多数传统产业部门进入衰退阶段，新兴主导产业仍在培育中，日本产业的国际竞争力相对减弱。1994年，通产省产业结构审议会提出了《21世纪的产业结构》规划，流通、物流相关领域被列入到未来发展的14种主导产业之中，并预计物流、流通相关领域产业群的市场规模由1994年的8.8万亿日元提高到2010年的35.2万亿日元，占14种主导产业的生产总额由6.8%提升至10.1%^[16]。物流业的快速发展促进了日本产业国际竞争力的提升。