基本建设财务管理

第七章　基本建设财务管理与核算

高等学校基本建设是指以新增工程效益或扩大生产能力等为主要目的新建、续建、改扩建、迁建、大型维修改造工程及相关工作。基本建设财务管理是企事业单位财务管理的重要组成部分，涉及基本建设项目投资控制、概算执行控制、招投标管理、合同管理、工程量价审核、竣工结算、基建会计核算等相关事项。财政部制定的《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）、《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）和教育部制定的《关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》（教财〔2007〕29号）、《教育部直属高等学校及事业单位基本建设项目竣工财务决算管理办法》（教发〔2008〕28号）等文件是基本建设财务管理的基本制度，是制定高等学校内部基建财务管理办法的重要依据。

基本建设财务管理的基本原则是：执行国家有关法律、法规和财务规章制度，勤俭节约、量力而行、讲求实效，正确处理投资效益与资金供应的关系。

高等学校基本建设财务管理的主要任务有：依法筹集和使用基本建设项目（以下简称项目）建设资金，防范财务风险；合理编制项目财政资金预算，严格预算执行；加强项目核算管理，规范和控制建设成本；及时准确编制项目竣工财务决算，全面反映基本建设财务状况；加强对基本建设活动的财务控制和监督，实施绩效评价。

高等学校要做好基本建设财务管理的基础工作，包括制度、核算、概算、决算、报表和档案等内容，具体如下：

第一，建立健全基本建设财务制度和内部控制制度。在单位负责人的领导下，按规定设置独立的财务管理机构或指定专人负责基本建设财务管理工作。

第二，单独建账、单独核算，期末按有关要求将核算情况纳入单位账簿及相关报表。

第三，按照批准的项目概算内容，做好核算管理；及时掌握建设进度，定期进行财产物资清查；做好核算资料档案管理。

第四，按规定向财政部门、项目主管部门报送各类基本建设财务报表及资料。

第五，按规定及时编报项目竣工财务决算，办理资产交付使用手续。

第六，财政部门和项目主管部门要求的其他工作。

按规定或要求实行会计集中核算和项目代建制的，会计集中核算单位和代建单位应配合项目建设单位做好项目财务管理的基础工作。

建设资金是指为满足项目建设需要而筹集和使用的资金，按其来源分为项目建设单位自筹资金和财政资金。高等学校基建自筹资金包括事业基金及专项基金、各类借款以及其他自筹资金；财政资金包括公共财政预算安排的基本建设投资和其他专项建设资金、政府性基金预算和财政部门安排的财政调度资金等。高等学校在决策阶段应明确建设资金来源，落实建设资金。按照《教育部直属高等学校基本建设管理办法》（教发〔2012〕1号）文件精神，高等学校基本建设决策应当严格执行“三重一大”制度，遵守基本建设程序，坚持先规划论证，后设计施工。高等学校应当根据经批准的校园规划，结合事业发展需要和财务能力，做好年度投资计划编制工作。

高等学校建设项目资金可以多渠道筹集，但必须严格管理，专人负责，专款专用；应当依据年初计划和调整计划，按照合同和工程进度拨付，未列入年度投资计划的一般不得拨付。高等学校应当建立健全建设项目工程款支付管理办法和审批程序，建设项目管理与财务管理分离，实行工程款支付“两支笔”会签制度。建设项目预算纳入国库集中支付范围的，资金拨付按照国库集中支付的有关管理办法执行。

高等学校收到的社会捐赠，捐赠者与受赠者有捐赠协议或捐赠者有指定要求的，按协议或要求管理；无协议和要求的，经营性项目作为资本公积管理，非经营性项目视同财政资金管理。

高等学校应当建立和完善项目建设组织机构，实行法人责任制度，学校主要领导对项目建设负总责，分管领导对相关工作负领导责任，基建、财务、审计、纪检监察等相关部门负责建设项目的组织实施、资金管理、审计监督、廉政建设等工作。建设项目实行代建制管理的高等学校应当依法选择有相应资质的代建单位。

高等学校建设项目应当依法实行招标投标制度和工程监理制度；应当严格按照批复文件实施建设项目，严禁擅自改变建设选址、建设用途、建筑面积、建设标准和项目投资；从严控制建设规模和标准，如有重大变化应当重新报批可行性研究报告；应当建立健全档案管理制度，由专人负责档案资料的收集、保管、整理和移交等相关工作；建设项目建成后应当及时办理固定资产交付。

高等学校编制基本建设项目预算应以批准的概算内容为基础，按照项目实际建设资金需求编制预算，并控制在批准的概算总投资规模、范围和标准以内。高等学校应细化项目预算，并分解项目各年度预算和财政资金预算，按要求编制政府采购预算。

高等学校应根据基本建设项目概（预）算、建设工期、年度投资和自筹资金计划、以前年度项目各类资金结转等情况，提出项目财政资金预算建议数，经项目主管部门审核汇总报财政部门。高等学校根据财政部门下达的预算控制数编制预算，由项目主管部门审核汇总报财政部门，经法定程序审核批复后执行。国家另有规定的，从其规定。

高等学校应严格执行项目财政资金预算，按照财政国库管理有关规定，编制用款计划，做好项目用款准备工作。项目财政资金预算在执行中一般不予调整。项目发生停建、缓建、迁移、合并、分立等变更事项和其他特殊情况确需调整的，应按规定报主管部门审核后，向财政部门申请调整预算。

基建收入是指在基本建设过程中形成的各项工程建设副产品变价、负荷试车和试运行收入及各项索赔、违约金等其他收入，不包括符合验收条件而未按规定及时办理竣工验收的经营性项目所实现的收入。

各项索赔、违约金等收入，首先用于弥补工程损失，结余部分转入高等学校的其他收入；项目所取得的其他基建收入在扣除相关费用并依法纳税后的净收入，相应转入高等学校的其他收入。建设项目在建设期间的存款利息收入计入待摊投资，冲减工程成本。

建设成本是指高等学校按批准的建设内容发生的各项支出，包括建筑安装工程投资支出、设备投资支出、待摊投资支出和其他投资支出等。

1.建筑安装工程投资支出

建筑安装工程投资支出是指项目建设单位按批准的建设内容发生的建筑工程和安装工程的实际成本。

2.设备投资支出

设备投资支出是指项目建设单位按批准的建设内容发生的各种设备投资的实际成本。

3.待摊投资支出

待摊投资支出是指项目建设单位按批准的建设内容发生的，应分摊计入相关资产价值的各项费用支出。主要包括：

（1）勘察费、设计费、研究试验费、可行性研究费等项目前期费用。

（2）土地征用及迁移补偿费、土地复垦及补偿费、森林植被恢复费及其他为取得土地使用权、租用权而发生的费用。

（3）土地使用税、耕地占用税、契税、车船税、印花税及按规定缴纳的其他税费。

（4）项目建设管理费、代建管理费、临时设施费、监理费、招标投标费、社会中介机构审查费、合同公证费、诉讼费等管理性质的费用。

（5）项目建设期间发生的各类借款利息、债券利息、贷款评估费、国外借款手续费及承诺费、汇兑损益、债券发行费用等债务利息支出及融资费用。项目在建设期间的建设资金存款利息收入冲减债务利息支出，利息收入超过利息支出的部分，冲减待摊投资总支出。

（6）工程检测费、设备检验费、负荷联合试车费等检验检测类费用。

（7）固定资产损失、器材处理亏损、设备盘亏及毁损、报废工程净损失等各类损失。

（8）系统集成及其他待摊投资性质支出。

（9）项目单项工程报废净损失计入待摊投资支出。其中：非经营性项目发生单项的工程报废，应经有关部门鉴定后报同级审计部门备案，并按规定报项目竣工财务决算审批部门审批；经营性项目发生的单项工程报废，由项目主管部门确定审批权限。因设计单位、施工单位、供货单位等原因造成的单项工程报废损失，由责任单位承担。

项目建设单位应按国家有关规定严格控制待摊投资支出，不得将非法收费、摊派以及其他不属于本项目应负担的支出计入待摊投资支出。

4.其他支出

其他投资支出是指项目建设单位按批准的项目建设内容发生的房屋购置支出，基本畜禽、林木等的购置、饲养、培育支出，办公生活用家具、器具购置支出，软件研发及不能计入设备投资的软件购置支出等。

5.项目建设管理费

项目建设管理费是指项目建设单位从项目筹建至竣工财务决算之日所发生的管理性质的开支。包括：不在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费，办公费、差旅交通费、业务招待费、施工现场津贴、竣工验收费和其他管理性质开支。业务招待费支出不得超过建设单位管理费总额的10％。项目建设管理费按规定标准和要求实行总额控制，分年度据实列支。

6.其他费用支出

财政资金用于项目前期工作经费部分，在项目批准建设后，列入项目建设成本。没有被批准或批准后又被取消的项目，已支出的前期工作经费中的财政资金部分，按规定程序报同级财政部门批准后作核销处理。财政资金用于前期工作经费如有结余，全部上缴国库。

《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）第3条规定，工程价款结算是指对建设工程的合同价款进行约定和依据约定进行工程预付款、进度款、竣工价款结算的活动。高等学校基本建设招标工程的合同价款应当在规定时间内，依据招标文件、中标人的投标文件，由高等学校与承包人订立书面合同。在合同条款中对涉及工程价款结算的约定包括：预付工程款的数额、支付时限，工程进度款的支付方式、数额与时限，工程施工中发生变更时，工程价款的调整方式、索赔方式和时限要求及金额支付方式等等。

1.工程预付款结算

预付的工程款必须在合同中约定抵扣方式，并在工程进度款中进行抵扣。凡是没有签订合同或不具备施工条件的工程，高等学校不得预付工程款，不得以预付款为名转移资金。包工包料工程的预付款按合同约定拨付，原则上预付比例不低于合同金额的10％，不高于合同金额的30％，对重大工程项目，按年度工程计划逐年预付。在具备施工条件的前提下，高等学校应在双方签订合同后的一个月内或不迟于约定的开工日期前的7天内预付工程款。

2.工程进度款支付

《建设工程价款结算暂行办法》规定，根据确定的工程计量结果，承包人向发包人提出支付工程进度款申请，14天内，发包人应按不低于工程价款的60％，不高于工程价款的90％向承包人支付工程进度款。按约定时间发包人应扣回的预付款，与工程进度款同期结算抵扣。

3.工程竣工价款结算

高等学校应严格执行国家有关工程价款结算规定，按合同约定和工程价款结算程序支付工程款。竣工价款结算一般应在项目竣工验收后一个月内完成，大型项目一般不得超过3个月。工程价款结算，一般应按不低于工程价款结算总额的5%预留工程质量保证金，待工程交付使用缺陷责任期满后清算。缺陷责任期内发生的返修费用，从质量保证金内扣除。

项目竣工财务决算是正确核定项目资产价值，反映竣工项目建设成果的文件，是办理资产移交和产权登记的依据。高等学校应在项目竣工后按规定向项目主管部门和财政部门编报项目竣工财务决算。根据《财政部关于进一步加强中央级教科文部门基建竣工财务决算审批的通知》（财教〔2006〕11号）及《教育部直属高等学校及事业单位基本建设项目竣工财务决算管理办法》（教发〔2008〕28号）文件规定，高等学校应加强组织领导，组织专门人员及时时、准确地编制竣工财务决算。

高等学校应在基本建设项目竣工后3个月内完成竣工财务决算的编制工作。在竣工财务决算未经批复之前，原机构不得撤销，项目负责人及财务主管人员不得调离。建设周期长、建设内容多的项目，符合固定资产确认条件的单项工程，可编制单项工程竣工财务决算，项目附属配套工程待项目竣工财务总决算时编制项目竣工财务决算。建设项目全部竣工后应编制竣工财务总决算。项目一般不得预留尾工工程，确需预留尾工工程的，尾工工程投资按不超过批准的项目概算总投资的5%控制。

如果基建管理部门不能及时提供项目竣工结算审计报告，导致工程造价无法真实确定，从而引起竣工财务决算无法编制时，财务部门应当根据相关资料，合理预计工程建设成本，并及时进行相应的预估固定资产入账会计处理。待实际竣工财务决算出具后，根据其竣工财务决算进行相应的调整。单位不能因为没有办理竣工财务决算而不办理预估固定资产入账的相关会计处理。

基本建设项目竣工财务决算报告由基本建设项目竣工财务决算报表、竣工财务决算说明书及中介机构竣工决算审核报告三部分组成。

1.竣工财务决算报表

竣工财务决算报表是反映建设竣工项目建设情况、财务状况和资产形成及交付使用情况的综合性报表。主要有以下报表：

（1）基本建设项目概况表（建竣决01表），反映基建项目概况的报表。

（2）基本建设项目竣工财务决算表（建竣决02表），反映基建项目财务状况的综合性报表。

（3）基本建设项目交付使用资产总表（建竣决03表），反映交付使用资产综合分类情况。

（4）基本建设项目交付使用资产明细表（建竣决04表），反映交付使用资产的明细情况，也是资产交接的主要依据之一。

（5）待摊投资明细表，反映建设项目间接费用形成情况的报表。待摊投资与直接投资构成建设项目的建筑成本，要按照一定的标准分摊到交付使用资产价值中。

（6）待摊投资分配明细表，反映建设项目间接费用分配情况的报表。主要补充说明资产形成的详细情况，方便有关部门审核竣工财务决算，建设单位可根据财政部门的要求报送。

（7）转出投资明细表，反映建设项目转出投资情况的报表。与确定建设项目成本有关，但与竣工决算没有直接的关系，主要为方便有关部门审核竣工财务决算使用。

2.竣工财务决算说明书

竣工财务决算说明书是补充说明竣工决算报表不能反映的项目建设情况，主要包括下列内容：（1）基本建设项目概况；（2）会计账务处理、财产物资清理及债权债务的清偿情况；（3）基本建设支出预算、投资计划和资金到位情况；（4）基建结余资金处理情况；（5）决算与概算的差异原因分析；（6）尾工及预留费用情况；（7）预备费动用情况；（8）主要技术经济指标的分析、计算情况；（9）招投标情况、工程政府采购情况、合同（协议）履行情况；（10）征地拆迁补偿情况、移民安置情况；（11）历次审计、核查、稽查及整改情况；（12）基本建设项目管理经验、问题和建议；（13）编表说明；（14）需要说明的其他事项。

3.中介机构竣工决算审核报告

竣工财务决算审核机构需附完整的审核报告，其主要内容应包括：

（1）竣工财务决算审核机构从业资质文件。

（2）项目基本情况，主要包括建设内容、建设地点、施工方式、实际建筑面积及实际投资等情况的审核说明。

（3）工程建设程序情况，主要包括对工程立项、可行性研究报告、初步设计批复及执行情况的审核说明。

（4）质量评定情况，主要包括在验收时勘查、设计、施工、监理和建设单位的验收意见及结论情况的审核说明。

（5）工程和物资设备招投标情况，主要包括工程招标方式、招标文件等合规性、合理性和准确性的审核说明。

（6）合同管理情况，主要包括合同签订、合同履行情况的审核说明。

（7）工程概预算情况，主要包括工程概预算执行情况及与工程造价相关的其他情况的审核说明。

（8）项目资金到位和使用情况，主要包括项目资金管理是否执行国家有关规章制度、各项资金的使用、管理情况，以及配套资金的筹集情况及资金到位是否与工程建设进度相适应等情况的审核说明。

（9）对评审过程中发现的问题作说明并提出建议等。

4.编制前的准备

在编制基本建设项目竣工财务决算前，高等学校要认真做好各项准备工作，主要有以下方面：

（1）做好财产清理工作，主要包括财产物资的盘点核实及债权债务的核对。

（2）核销和报废以及转出资产的报批处理。

（3）核对账目，调整账务，做到账证、账账、账实、账表相符。

（4）整理和准备编制决算需使用到的相关文件资料。包括国家有关法律法规及制度；经批准的可行性研究报告、初步设计、概算及调整文件；历年下达的年度投资计划、项目支出预算；会计核算及财务管理资料；招投标文件、项目合同（协议）、工程结算等有关资料；经财政部门、主管部门审核批准的项目预算；建设工程造价结算评价报告；其他与项目财务决算相关的资料。

5.编制竣工财务决算报表主要流程

财会人员在编制基本建设项目竣工财务决算报告时，在做好前述准备工作的基础上，可按下列流程办理：

（1）编制资金平衡表，作为编制竣工财务决算的基础性报表，其他报表的数据都与该表数据相衔接，以保证决算报表数据的准确性。

（2）编制待摊投资明细表，为工程分摊间接费用做好准备。

（3）编制转出投资资产明细表，将不属于工程成本的投资转出。

（4）将待摊投资支出按工程支出金额或建筑面积等进行分摊，编制待摊投资分配表。

（5）根据待摊投资分配表，编制出反映包含建设项目直接成本和间接成本的交付使用资产明细表。

（6）根据交付使用资产明细表将“单项工程”逐步归类到“项目工程”，编制交付使用资产总表。

（7）编制基本建设项目竣工财务决算表。

（8）根据上述报表和相关资料，编制基本建设项目概况表。

（9）编写工程竣工财务决算说明。至少包括：项目基本概况、项目预算和资金到位情况、项目支出和预算执行情况、交付资产和资金结余情况等。

资产交付是指项目竣工验收合格后将形成的资产交付或结转生产使用单位的行为。交付使用的资产包括固定资产、流动资产、无形资产等。项目竣工验收合格后应及时办理资产交付使用手续，并依据项目竣工财务决算批复进行账务处理和办理产权登记。符合规定的验收条件，但在3个月内未办理竣工验收和资产交付使用手续的，视同项目已正式投产或投入使用，所发生的费用不得计入项目建设成本。

高等学校发生的江河清障疏浚、航道整治、水土保持、城市绿化、毁损道路修复、项目报废及其他经有关部门认定的不能形成资产的支出，作待核销基建支出处理，在项目竣工财务决算批复时审核确认，并在批复后冲销相应的资金；形成资产部分的投资，计入交付使用资产价值。

高等学校为项目配套的专用设施投资，包括专用道路、专用通信设施、送变电站、地下管道等，产权归属本单位的，计入交付使用资产价值；产权不归属本单位的，作转出投资处理并冲销相应的来源资金。转出投资应由项目竣工财务决算审批部门在批复时审核确认。

结余资金是指项目竣工结余的建设资金，即竣工项目完成投资总额与批准概算总投资的差额。高等学校在编制项目竣工财务决算前要认真清理竣工结余资金。项目结余资金首先用于归还项目贷款，如再有结余，按以下规定处理：30％可作为单位留成收入，主要用于项目配套设施建设、其他工程建设等；70％按项目投资来源比例归还投资者，其中财政资金缴回同级财政部门。高等学校留成的财政资金结余的使用，应报同级财政部门批准。

项目终止、报废或者未按批准的建设内容、规模、标准等建设所剩余的建设资金，应按项目到位资金来源比例全额归还投资者。

基本建设项目按照国家的有关规定，由建设单位向同级人民政府的有关部门提出申请审批项目投资计划，其基本办理程序为：规划许可证（建设规划部门）—项目建议书或可行性研究报告（委托有资质的专业机构办理）—环境影响评价书（环保部门）—可行性研究报告批复（项目投资的主管部门）—初步设计（设计单位）—初步设计审批（规划部门）—下达投资计划（发展与改革委员会）—施工图设计（设计单位）—投资预算审查（财政部门）—招标（招标部门）—开工报告审批（建设主管部门）。发展与改革委员会批准的投资计划是项目投资设计和预算控制的最高限额，是办理竣工财务决算的依据。当项目在建设过程中，投资额超过批准投资计划的10%时，建设单位必须向批准投资计划的发展与改革委员会提出申请，追加投资计划。

《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2011年11月30日中华人民共和国国务院令第613号）第2条规定：招标投标法第三条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。国家有关部门还制定了《建筑工程设计招标投标管理办法》（中华人民共和国建设部令第82号）、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招投标管理办法》（中华人民共和国建设部令第89号）、《工程建设项目货物招标投标办法》（七部委27号令）、《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委30号令，2013年4月修订）、《工程建设项目勘察设计招标投标办法》（八部委2号令，2013年8月1日起实施）等一系列的招标制度。

同时，《中华人民共和国政府采购法》（2002年中华人民共和国主席令第68号）规定：各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务行为，要实行政府采购。其工程包括建筑物和建筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。并在第26条中明确规定：公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

《中华人民共和国建筑法》（2011年中华人民共和国主席令第46号）规定：国家推行建筑工程监理制度。实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理，建设单位与其委托的工程监理单位应当签订书面委托监理合同。工程监理单位不得转让工程监理业务。工程监理单位不履行合同约定的监理义务，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任；与承包单位串通，为承包单位谋取非法利益，给建设单位造成损失的，应当与承包单位承担连带赔偿责任。

建筑工程的发包单位与承包单位应当依法订立书面合同，明确双方的权利与义务。发包单位和承包单位应当全面履行合同约定的义务，不按合同约定履行义务的，依法承担违约责任。建筑工程项目涉及各个经济实体的经济利益关系，都应当签订书面合同，主要有建设咨询合同、设计合同、施工合同、监理合同、采购合同等，这些合同是具体项目支出的重要依据。

基本建设财务管理要做好项目的概算、预算和决算工作，做到概算控制预算、预算控制决算。

1.项目概算

项目概算是建设单位在初步设计阶段，委托设计单位根据可行性研究报告编制初步设计项目概算，报经当地发展与改革委员会审查并征求财政、行业主管部门意见后批准投资计划，作为项目施工图设计和项目预算编制的依据，是项目投资的最高控制限额。

2.项目预算

项目预算是项目建设单位，根据设计确定的项目施工图，委托工程咨询机构编制，经财政部门审查同意，在施工图设计阶段形成，作为工程招标标底和财政项目拨款的投资限额。《中华人民共和国预算法》及《中华人民共和国预算法实施条例》规定：经济建设支出包括用于经济建设的基本建设投资支出，各单位要认真编制预算，报同级财政部门审核。

3.项目决算

项目决算是项目建设单位根据财政部的有关规定，在项目竣工验收交付使用时形成的工程竣工财务决算报告，它反映建设项目的总成本和资金来源以及遵守基本建设管理情况的全面财务信息。建设项目的总成本包括竣工项目的直接成本和待摊投资的间接成本。基建项目的竣工财务决算由建设单位编制，通过审计确定交付资产价值和资金来源及其运用情况，政府性投资项目的竣工财务决算要报财政部门审批；企业投资项目竣工财务决算，应按企业财务制度规定的审批程序和权限办理。在项目概算、预算和竣工财务决算的管理中，要求决算不能超预算，预算不能超概算。

根据《关于教育部加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》（教计〔2007〕29号）和《教育部直属高等学校基本建设管理办法》（教发〔2012〕1号）有关规定精神，高等学校应当建立健全建设项目的决策、管理、监督、制约机制和相关制度，加强对项目招标投标、建设监理、合同管理等关键环节的监督检查，把廉政建设责任落实到位，把廉政风险防范工作融入建设项目的日常管理工作；应当根据相关规定加强对建设项目的内部审计工作，建立健全建设项目内审制度，规范审计工作程序，项目未经审计不得结算。

要积极推进建设项目全过程跟踪审计。高等学校开展建设项目全过程审计，可以由内部审计机构或内部审计机构委托具有相应资质的工程造价咨询机构实施。委托费用按照财政部《基本建设管理若干规定》列入建设成本。内部审计机构应加强对受托工程造价咨询机构的管理和监督。