公仆意识与公共服务的理念转变

公共服务问题事关老百姓的切身利益，对于国民经济和社会发展具有重要意义。改革开放以来，我国公共服务的发展取得了很大成绩，公共服务被看作执政理念在实践中的体现。社会公众目前对公共服务发展提出了更高的要求。既关注公共服务供给效率的提高，又关注公共服务供给公平的落实；既注重公共服务供给的普惠性，又注重公共服务供给的精细化。公仆意识是保证公共服务理念转变并最终落到实处的根本保证。

一、公共服务是现代政府的基本职能

党的十七大将建设服务型政府确定为加快行政体制改革的目标，党的十八大报告则更进一步提出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”强化政府的公共服务职能，是建设现代服务型政府的基本要求，换言之，公共服务是现代政府的基本职能。

（一）建设服务型政府的重要意义

我国在建立人民政府之初，就确定了“为人民服务”的根本宗旨。无论是政府的组织、政府的机构、政府的人员、政府的决策，还是政府的其他行为，都应当以实现代表最广大的人民群众的最根本利益为标准。政府的这种定位，就要求政府把为人民服务当作政府的核心理念。为人民服务的理念在不同的时期通过不同的方式来实现，在市场经济条件下，就是要通过政府提供最基本的公共服务满足公众不断增长的公共需求来实现。在服务的方式上要求“以人为本”，实现由管制型政府向服务型政府的转变，真正保证人民群众当家做主的地位。政府只有在以人为本的理念下，忠实履行公共服务职能，才能使公仆意识得到落实。

建设“服务型政府”，是顺应全球政府改革再造的潮流，是适应国际竞争的战略选择，是社会主义市场经济深入发展和走向成熟的迫切需要，是建设社会主义和谐社会的根本要求，是未来中国政府改革、提高政府服务水平的必然选择。

党的十六大第一次把政府职能归结为四项内容——经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。2004年2月1日，温家宝同志在中共中央党校的一个讲话中号召，“要建设服务型的政府”。2005年3月5日，“服务型政府建设”被写入了十届人大第三次会议温家宝总理所做政府工作报告中。经人大批准，“建设服务型政府”实际上已经上升为国家意志，被纳入国家总的方针、总的目标的轨道上来。党的十七大再次明确了“建设服务型政府”的目标。就是说，政府要把主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把社会管理和公共服务放在更加突出的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。党的十八大报告更进一步提出，要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。党的十八届五中全会首次提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，以保障实现全面建成小康社会的目标。其中，共享发展的理念，对于公共服务问题的关注达到了一个新的高度。

从历史和政治的角度来看，政府履行服务功能是国家的社会职能属性的具体体现。尽管国家在本质上是阶级统治的工具，但与此同时，国家必须承担起社会管理职能，以维护经济的发展，维持社会的内部安定秩序，并保障国家的和平发展。在现代社会治理语境下，提供公共服务成为政府的主要职责，也成为政府公共行政的合法性基础。公共服务的非竞争性和非排他性本质决定了在公共服务供给中的主导地位，也确定了公共服务是政府的基本职能之一。在市场经济条件下，政府不仅具有在公共服务领域弥补“市场失灵”的责任，同时也具有通过政策工具调配资源、动员社会力量参与公共服务的能力。政府应当提供企业不愿意提供的、需要由政府提供才能保障公平性和有效性的公共服务，包括教育、治安、国防、社会基础设施等。

（二）公共服务体现了新时期政府的基本价值

公共服务概念的内涵可以从不同的角度进行定义，作为一项政府职能，公共服务是政府满足公共需求、提供公共产品的服务行为的总称，它是由以政府机关为主的公共部门生产的，供社会所有公民共同消费、所有消费者平等享受的公共产品。作为对政府形态的一种概括，公共服务型政府是指与传统的政府形态相区别的，在“以人为本”理念指导下，在社会主义政治民主秩序的框架下，通过法定程序、按照人民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府，建设以公共服务为主要职能的公共服务型政府是现代社会政治、经济和社会发展的必然要求和趋势。

政府服务要充分体现为民服务的宗旨，要把为民服务作为政府最基本的责任，这是公共服务提供从政府本位、权力本位向社会本位、权利本位转变的一个路径选择，也是新时期党和政府基本价值理念在政府管理中的反映。

现代政府管理的基本理念是“以人为本”的理念，在政府管理中贯彻人本原则，就要求政府在履行自身职责的活动中始终尊重人民群众的主体地位，始终关心、维护和保证人民群众基本权益的真正实现。我国人民民主专政的政权性质从根本上决定了我国的政府是人民的政府，公务员是人民的公仆，政府及其公务员必须以为人民服务、满足人民需求为己任，始终把实现好、维护好广大人民群众的根本利益放在第一位。这就要求我们的政府和公务员放弃“官本位”的文化传统，牢固树立“以人为本”的理念，在公共决策中要充分体现民意、尊重民意，在公共服务的评估中要把公众的满意度作为最重要的标准，真正做到向人民学习，为人民服务，请人民详判，让人民满意。

从经济和现实的角度来看，提供优质的公共服务是满足不断增长的公共需求以及适应国际和地区间资源竞争的需要。一方面，经过近40年的改革开放，中国社会的经济取得了长足发展，人民的物质生活水平不断提高，社会开始从生存型社会进入发展型社会，这就使民众基本公共服务需求快速变化。广大社会成员在解决温饱问题以后，对义务教育、基本医疗、基本社会保障等公共服务提出了新的要求。在物质财富快速积累的新阶段，如何实现公平正义的分配，让社会成员平等地享受基本公共服务权利，成为当前社会转型面临的一个重大问题。另一方面，进入21世纪以来，国与国之间、地区与地区之间经济竞争日益激烈，区域经济的竞争在很大程度上就是投资环境的竞争，投资环境中很重要的就是公共基础设施和行政服务。这就客观上要求中央政府和地方政府改善投资环境，通过提供良好的公共服务来提升区域的竞争力，来推动中央和地方经济的不断发展。

从社会和道德的角度来看，提供公共服务是进一步改善官民关系，实现官民良性互动，化解社会矛盾的客观需要。随着改革开放的深入和市场经济的不断发展，中国面临空前的社会流动和社会变革，传统计划经济时代相对简单的社会结构逐步演变为市场经济条件下相对复杂的社会结构。社会结构的变化，伴随着利益关系调整、利益主体多元化等深层次的问题。当前突出的表现是城乡差距、贫富差距持续扩大，困难群体增多的趋势，财富总量的增长与民生问题突出并存。新时期利益关系的变化对基本公共服务供给提出了更为现实的要求。在物质财富快速积累的新阶段，如何实现公平正义的分配，让社会成员平等地享受基本公共服务的权利，既是政府应当承担的主要职能，也是化解社会冲突、改善官民关系、实现社会和谐的重要路径。

二、建设服务型政府是公仆意识的职能化

从一定意义上讲，公仆意识所反映的就是政府如何看待公共权力，如何定位自身的公共服务职能，如何定位公职人员与公民的关系的问题。强化领导干部的公仆意识、建设服务型政府，正是要通过政府职能转变，落实公共权力为人民服务的理念。强化公仆意识和建设公共服务型政府有着内在一致性，二者反映的是人民政府（性质）与服务型政府（职能）的结合，将使中国的人民政府通过建设以公共服务为主要职能的政府，使“为人民服务”的理念和宗旨现实化，保证政府的人民性质的真正落实。具体地说，一方面，倡导公仆意识可以从意识上、理念上支持服务型政府的建设，可以使政府及其公务员增强公共服务型政府建设的主动性和积极性；另一方面，公共服务型政府的建设是公仆意识的具体落实，可以为促进和强化公仆意识提供体制和机制的保障。

（一）公仆意识的公共服务本质

正确认识公共权力的来源、性质和特征，是解决好“为人民执好政、掌好权”的关键所在，也是建设服务型政府的理论前提。

第一，公共权力是由专门从事管理的国家机构所行使的权力。

关于公共权力的来源问题，历史上有以下两种基本观点：一是公共权力来源于“天”“上帝”和“神”。在中国古代，有所谓“君权神授”之说，人们认为权力来源于“天”，皇帝“受命于天”，故称天子，皇帝的权力是天然的、神圣的。西方中世纪也是这种观点，上帝将权力给予教会（而不是君主），君主经教会同意才能取得权力，教会和教皇是上帝在尘世中的代表，监督君主。二是“人民主权”，18世纪法国启蒙思想家卢梭提出来的社会契约论是这种观点的主要代表。根据社会契约论的观点，公共权力源于公民权利的让渡，来自人民的契约。主权者拥有的权是全体成员在立约时交出的权利。直接行使公共权力的组织和个人，不是公共权力的所有者，社会共同体的全体成员才是公共权力的真正所有者。

“主权在民”“人民主权”的思想被资产阶级接受，成为其革命的思想武器，从理论上确立了公共权力属于全体公民的思想，在实践中建立了相应的制度机制来保证公共权力的公共性。但是，在剥削阶级占统治地位的政治关系中，公共权力发生异化不可避免，就必然会导致主人和仆人的关系颠倒。

第二，公仆意识的实质就是要处理好国家、国家机关与社会、公民之间的服务与被服务的关系。

“社会公仆”是指“国家和国家机关以及各级公务员”。其职责是为社会、公民服务。从马克思主义开始，对共产党人的道德要求就是要为人民服务。

新中国成立以后，中国共产党以为人民服务的公仆意识为指导，把剥削阶级占统治地位的社会颠倒了的关系重新理正，确立了人民的主人翁地位。中华人民共和国的政权是人民的政权，人民当家做主是我国政权的根本特性。《中华人民共和国宪法》第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”中国共产党作为执政党，是接受人民的委托为人民执政的政党，人民才是国家权力的真正主人。各级领导干部作为具体履行执政职能的人，从本质上讲只是人民政府的雇员，是人民的雇员。因此，为民执政、为民用权，毫无疑问是每一位领导干部必须具有的职业意识和必须遵循的行为准则。没有这种意识，不按照这一要求去做，就没有资格行使国家的权力，更不能算是合格的领导干部。

第三，公仆思想作为一条红线，贯穿中国共产党的革命、建设和改革的历史进程。

毛泽东同志强调“全心全意为人民服务”的宗旨，邓小平同志提出了“领导就是服务”的论断，江泽民同志提出的“三个代表”重要思想，其出发点和落脚点就是“始终代表中国最广大人民群众的根本利益”，胡锦涛同志则明确重申领导干部一定要树立公仆意识，做到“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”，习近平同志更是要求全党“在任何时候任何情况下，与人民同呼吸共命运的立场不能变，全心全意为人民服务的宗旨不能忘，群众是真正英雄的历史唯物主义观点不能丢，始终坚持立党为公、执政为民”。可见，“我们所有的领导人都是为人民服务的，是人民的公仆，是人民的勤务员”，这是中国共产党对自身领导干部与人民群众关系的定位与把握。

改革开放以来，社会出现了利益主体多元化，但是作为为公共利益服务的政府机关及其公务员，因其握有的是公共权力，因而它没有与社会大众相分离的私人利益。政府及其公务员只能用自己手中的权力为公众谋福利，促进社会的公平与正义，而不能把公共权力当作谋取私利的工具。只有摆正了公与私的关系，才能真正成为人民的公仆，才能保持其为人民服务的道德品格。

（二）公共服务是公仆意识的职能化

公共服务既是政府活动的基本理念，也是政府应当承担的一项基本职能。作为政府活动的基本理念，它和为人民服务的公仆意识有着本质的一致性；作为政府的一项基本职能，它是公仆意识的职能化，是政府落实为人民服务理念、提升为人民服务的能力和水平的路径。

第一，强化政府公共服务职能就是强化政府工作人员的公仆意识。

在我国，人民是国家的主人，政府是人民的政府，政府工作人员是人民的公仆。人民把权力交给政府机关行使，是要求政府机关用它来谋求公共利益，为人民提供服务。政府履行公共服务职能就是按照法律化的制度处理政府与人民的关系，牢记手中的权力属于人民，坚持执政为民的宗旨，解决群众最关心、最紧迫的问题。政府的职能随着社会发展所处的阶段、所面临的问题的变化而不断变化。目前，中国社会发展的政治、经济和社会状态决定了政府目前应把提供公共服务作为其主要职能。具体地说，就是要按照公平、公正、覆盖面广泛、水平适度、可持续发展的要求加快公共服务建设，实现人人享有基本公共服务的目标，推进教育体制、医疗卫生体制的改革，完善社会保障制度等社会救助体系，确保基本公共服务的有效供给，让人民享受到高质量、高水平的公共服务。与此同时，强化政府公共服务职能，还需要消除和减少影响政府公共服务职能发挥的不利因素。如从制度建设上压缩政府及其公务员的逐利行为。如果公务员政务的动机中包含了自身的动机，在公共行为中按“经济人”的原则办事，追求自身利益的最大化，就必然会丧失政策措施的公正性，减损和危害公共利益。如果政府能够确保其履行了公共服务职责，公务员能保证依法行使职权，就是称职的公仆，就是强化了公仆意识。

第二，建设服务型政府就是要把公仆意识落到实处，提高政府工作人员为人民服务的能力。

为人民服务作为一种理念，绝不仅仅体现在政府公务员的思想情感、服务态度层面，不能依靠个别领导人的善良意志和道德情操，其实现必须借助于政府的体制、机制、制度和政策，只有与为人民服务这一理念相匹配的制度设置才有可能使为人民服务成为一种制度真正得到落实。只有卓越的、有能力的政府才能提供高水平的公共服务，才能成为人民满意的政府。建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平。建设服务型政府就是要通过体制和机制上的改革，真正把公仆意识落实到各项制度和法律中，保证党所领导的政府，能够持续不断地提高为人民服务的能力、水平、实效。当前的问题是，与实现中国经济社会发展的速度相比，与人民群众的日益增长的公共需求相比，政府的服务离人民群众的要求还有距离。强化政府的公共服务职能，就是要通过体制、机制的建设和创新，提高政府公共服务的能力和水平，使人民群众享受到优质的、满意的公共服务。

第三，建设服务型政府就是要激发各级政府工作人员为人民服务的主动性和创造性，维护社会的公正性。

公仆意识体现在公共服务中，不仅是一种被动的服务，而且还是一种主动的创造，就是要通过行政方式的创新，增强公务员为人民服务的主动性和创造性。公务员要有主动为公众利益服务的热情，善于发现问题、了解问题，并积极预防和解决问题。同时也意味着公务员能够积极回应民众的需求，为其提供高质量的服务。政府及公务员要把公正作为自身活动追求的目标，为社会公众提供不偏不倚、一视同仁的服务。既不因亲而优待，又不因疏而冷漠；既不因位高而特殊，又不因位低而歧视。消除个人的、非理性的和感情的因素，维护社会公正与正义。

第四，建设服务型政府就是要增加各级政府及公务员的责任意识。

毛泽东同志指出：“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益，如果有了错误，定要改正，这就叫向人民负责。”刘少奇同志也指出：“必须对人民群众负责，才算是尽了最后与最大的责任。”责任意识是公仆意识的重要组成部分。责任即分内应该做的事。没有做好分内应做的事，就应当承担相应的处罚。公共行政系统中，政府是主体，它和其他公共机构直接或间接地共同行使社会公共权力，提供公共服务；同时也要承担应负的责任。在公共权力关系中，人民是权力的所有者，是主人，政府和其他公共机构只是受人民委托执行公共权力，是权力的代理者和执行者，是仆人。权力的代理者和执行者应当向权力的所有者负责，仆人理应向主人负责。强化政府的公共服务职能，就是要求政府及其他机构为人民负责，根据人民的需求变化而定位自身的职能，满足人民的需求，为人民提供满意的服务。公共服务不应当只作为政府的一种宗旨而倡导，而应当看作政府最基本的责任和义务。换言之，公共服务不是一句口号，不只是理想和信念层面的要求，而应当是现实层面的一种职业素养和底线要求。公共性是政府的本质，服务性是政府职能的基本定位；提供高质量的公共服务对政府来说不是一种选择，而是一种必须承担的基本责任。有些领导干部只想当官，不想做事，不想负责任，在其位不谋其政，碰到问题不解决，遇到矛盾绕着走，对职责范围内的事情该抓的不抓、该管的不管，结果问题越积越多，以致酿成大祸。我们工作中出现这样那样的问题，发生这样那样的事故，往往与一些领导干部责任意识不强、工作不负责任直接相关。一些重大玩忽职守案件和重大责任事故造成了多人丧失生命的惨剧，后果触目惊心，教训十分惨痛!如果相关领导干部能够负起责任，这些重大玩忽职守案件和重大责任事故大多是可以避免的。