社会治理现代化方法

社会治理同市民社会兴起息息相关，甚至可以说社会治理是现代市民社会的重要特征。社会治理是人类社会市场经济完善的产物，是社会发展进步的产物。中国改革开放以来形成的社会主义市场经济体制和社会现代化的过程，是推进社会治理现代化的过程，也是推进这一理论中国化的过程。更重要的是社会治理中国化是中国共产党深化对人类社会发展规律、共产党执政规律、社会主义建设规律和社会现代化的认识的产物。

1.社会治理的含义

“治理”词汇在中国很早就出现。在汉语中，治理主要指统治、管理和整治、整修两种含义。^[26]现代意义的社会治理概念差不多到20世纪90年代才出现，“进入21世纪后它也成为中国学术界的重要话语”。^[27]我国的“社会治理”是从西方引进，是西方社会治理概念与汉语传统“治理”概念结合的产物。在党的文献中，十八届三中全会的公报和决议首次使用了这一概念。

西方社会治理概念千差万别。罗茨（R.Rhodes）将西方治理概念归纳为五种、斯托克（GerryStoker）归纳为六种，^[28]其用法甚至达九种之多。^[29]治理指的是一种有共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。^[30]社会治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，既是一个使利益不同甚至相互冲突的利益主体的得以调和并且采取联合行动的持续的过程，又是包括有权迫使人服从的正式制度和规则，以及包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。^[31]从这些方面来看，西方治理主要是指方式、过程。

国内社会治理概念不仅强调多元主体和互动过程、方式，也强调功能和状态。比较有代表性的社会治理概念有两类。一类强调功能，认为“所谓社会治理，就是指政府及其他社会主体，为实现社会的良性运转而采取的一系列管理理念、方法和手段，从而在社会稳定的基础上保障公民权利，实现公共利益的最大化”。^[32]另一类强调过程，认为“社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。^[33]当然，这两个定义都将治理的目标概述其中。因而，从总体上来看，我国社会治理概念更多强调目标、状态，这同西方重点强调方式、过程的社会治理概念具有明显的差异。

也有学者将社会治理分为消极层面的社会治理和积极层面的社会治理。张国清认为“消极层面上社会治理就是相对独立的市民社会领域的自我管理。即‘社会治理包括社会管理和社会自治’；积极层面上社会治理就是政府及各种社会主体的合作共治，即‘公共、私人、志愿和社区部门的代表一起参与决策的过程’”。^[34]而积极的社会治理强调“政府与社会组织之间是平等、互利、合作的关系，决不允许政府凌驾于全社会之上。而政府不过是规则的制定者、公共平台的构建者、社会对话的组织者”。^[35]消极社会治理和积极社会治理的概念导致政府职能改革方面存在较大的差异。张国清认为社会治理方式可以分为三种途径：参与治理、协同治理、合作治理。^[36]

十八届三中全会不仅强调社会治理，同时对基层政府职能仍然强调“社会管理”即“公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”。实际上，当前社会治理和社会管理同处于一个时空中。社会管理是从政府职能角度来看的管理，社会治理是从现代社会角度来看的管理。从社会发展角度看，传统单一主体的社会管理向以政府为主导的社会治理转变，再向政府与其他多元主体平等参与的社会治理发展。作为政府职能的社会管理在国家消亡之前不会消失，国家消亡之后就会形成完全的社会自治。从不同社会公共领域看，某些领域政府的社会管理占主导甚至处于绝对地位，某些领域政府和社会共同参与社会治理，某些领域可以无须政府的参与完全实现社会自治。以上分析我们发现，从社会统治、社会管理向社会自治发展是一个连续谱，处在这个谱系中间的是社会治理。从传统社会管理向现代社会治理发展是经济社会发展的必然趋势。社会治理部分包含社会管理和社会自治，只有在有限的基层社会或私人共同领域才有社会自治，但这种社会自治并非完全意义的社会自治，因为它之上必然有政府的管理。只有到了国家消灭以后，才可能形成真正意义的社会自治。

从引用西方治理概念，到阐释社会治理概念，社会治理概念中国化得到有效的推进。它不仅借用了西方多元主体，法治、协商、对话等柔性方式，强调过程；也传承了传统汉语中治理目标和状态的含义；同时也加入了现代特色即通过对转型社会问题的解决和矛盾的化解来夯实执政基础，形成良性运行的、稳定有序的、和谐发展的含义。本书认为社会治理是党、政府和以人民为主体的社会多元主体，通过利用系统、法治、源头、综合等方式，共同解决社会公共事务和公共问题，化解社会矛盾，实现社会公正、有序、和谐发展。这既体现了现代社会治理的基本特征，也实现了治理概念与中国实践的有机结合。

2.社会治理中国化

十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化、创新社会治理体制等重要观点、内容，奠定了中国特色的社会治理理论的基本框架。^[37]十八届四中全会提出了多层次多领域的依法治理，发挥社会规范在社会治理中的积极作用，发挥人民团体和社会组织在法治社会中的作用，推进基层社会治理法治化等内容。^[38]十八届五中全会提出加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。^[39]社会治理作为一种新的治理理念和方式是新时代和经济社会发展的客观需要，是解决社会现代化过程中的复杂社会问题和矛盾的需要，也是借鉴人类先进理论并中国化的体现。

一是现代化内涵和社会现代化发展规律认识深化的成果。现代化是一个过程，随着时代发展，现代化的内涵和外延也发生变化。因而人类对现代化的认识是一个逐步深化的过程。20世纪50、60年代，中国提出了“工业现代化、农业现代化、国防现代化和科学技术现代化”的“四个现代化”建设目标，并于70年代末80年代初重申了这一现代化的目标。改革开放以来，随着中国与西方社会交流增多，人们对现代化的认识逐步从经济、政治、文化领域和人自身的现代化等方面，扩展到社会领域、环境生态领域。十八届三中全会以来提出有关社会治理方面的论述，体现了党对现代化领域、现代化规律和现代化实现方式认识的进一步深化。社会现代化发展反映了国家与社会在社会治理结构中的地位变化，国家从在传统社会中的高高在上的统治职能、管理职能逐步向与社会共同来管理社会即成为社会治理多元主体之一转变，整个社会治理结构扁平化发展，法治、协商、谈判、合作成为主要社会治理方式。这是国家职能和治理方式适应经济社会基础变化的必然规律。客观上，市场经济发展会推进这一结果，但自觉认识到这一规律，并按照规律去推进其发展，是历史自觉性的体现。这是中国共产党人的宝贵的品质。

二是把握时代主题和经济社会发展的客观要求的成果。从西方治理理论产生的背景来看，多元社会条件下，由于政府和市场失灵，国家与社会的合作、良性互动成为新时代发展的必然要求，法治、民主、协商、合作等是经济社会现代化的客观必然。按照历史唯物主义观点，市场经济给我国经济社会发展带来了巨大的变化。首先是人的变化。人是社会的细胞，作为社会主体的人的利益多元化，必然导致从较为统一的利益共同体到分散的多元化的利益个体即形成分化的、原子化的社会。这是市场经济发展的条件，也是市场经济发展的结果。这一经济基础的变化，必然影响人们的工作方式、生活方式等方面。社会生活日益从国家的政治生活中独立出来，获得自身应有的自主性，又反过来影响国家政治生活。同时，社会结构体系、组织方式和活动方式，随着市场经济的深入发展也会发生深刻变化，这其中涉及人与人、个人与组织、个人与社会、利益群体与利益群体、阶层与阶层以及民族与民族之间的结构与关系。经济社会变化必然导致政治生活方式的变化。从国家这个角度来看，社会主义市场经济发展要求国家与日益独立自主的社会力量建立新的关系。这种变化决定着国家的权力范围、功能定位以及管理方式的变化。国家与社会的深刻变化，不仅动摇了基于党、国家和社会一体而形成的党的领导体制和领导方式的政治基础和社会基础，而且也对党如何领导国家、领导社会提出了全新的要求。^[40]但是作为一个现代国家，必然要将社会形成有机团结的整体。要解决新的社会环境中产生的复杂问题，公众参与成为必然的选择，民主协商成为最佳的方式。国家与社会共同承担社会治理功能，从根本上要求国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构之间良性互动合作。社会治理体现为不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是国家“指导”，而是由国家和私营部门合作。^[41]因而在新的时代主题下，经济社会发展客观要求社会治理方式改变。正是对这一规律性认识形成了中国特色的社会治理理论成果。

三是探索化解当前复杂社会问题和矛盾有效途径的成果。随着市场经济发展，过去那种传统型的熟人社会被多元的、陌生人社会所代替，基于不同利益诉求和目标迥异的群体，必然带来社会问题和矛盾复杂多变。如何解决逐步增多的社会问题和矛盾考验着执政者的能力和智慧。在这样的社会条件下，仅仅依靠政府的社会管理方式，同市场经济下已经普遍存在的、分化了的、多样性的利益群体的社会基础不符。社会治理就是通过利益关系主体的协商、对话来寻求共同利益或利益交集的解决方式探寻解决新问题和新矛盾的重要路径，成为新形势下整合社会的一种重要方式。因而，社会治理是探索解决新形势下问题和矛盾有效途径的成果。

四是西方社会治理理论中国化的成果。人类社会发展中，在先发国家实践基础上总结的先进理论，对于后发国家具有重要的借鉴意义。然而，由于时代发展和经济社会基础不同，西方理论的中国适应性问题一直以来是需要认真对待的课题。如果没有解决这一问题，引进西方理论要么只开花不结果，要么只能结出“坏”果子，用一句医学的用语就是西方理论在中国会产生“排异反应”。习近平用“飞来峰”和“鞋子合不合脚”，形象生动地揭示了理论与实践、制度与社会的内在关系，得出的结论是“只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度，才最可靠、也最管用”。^[42]这就是说我们需要有开放的心态，引进西方先进的理论，但是需要将先进的西方理论中国化，用中国化的先进理论来指导中国社会实践，只有这样才可能对中国实践有益，才可能成功指导中国实践。中国共产党在革命、建设、改革伟大实践中将马克思主义理论中国化，形成了毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观等中国化的马克思主义，从而成功地指导了中国实践。社会治理理论首先产生在西方发达资本主义社会，它根植于西方现代社会基础之上。西方社会同当前中国社会具有多方面的差异：其一，西方以较发达的市场经济和高度发达的现代性社会为基础，但我国的市场经济还不完善，社会还处在现代化过程之中，因而我国社会治理的实践推进缺乏稳固的基础条件；其二，西方社会治理是构建在政府失灵和市场失灵的条件下，是社会发挥作用的体现，但我国目前主要是为解决政府更好作为和市场更加充分发挥作用等问题，这与西方有本质差异；其三，西方市民社会发达和公民参与意识、自治水平较高，而我国在这些方面也是不足的。因而我国社会治理同西方理论产生的背景和社会基础具有较大的差异。从社会管理向社会治理转变过程中，党提出了“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”“构建全民共建共享的社会治理格局”等论断，体现了我国社会治理不仅注重主体多元和平等、方式的法治与协商、大部分人的认同机制和参与机制，而且包括“公平正义”、“依法治国”、“政治民主”、“协商民主”、“公民权利”等现代社会发展目标，更为重要的是也包括我国传统的关于“治理”的状态、功能等内涵，因而是西方思想与中国传统思想的结合，是传统与现代的结合，是理论与实践的结合。

西方社会治理理论同中国化的社会治理相比较，有共同的地方也存在一定差异。两者的共同点就是都强调社会治理多元化和社会治理是对社会管理的方式的创新，强调社会治理是在新的社会和市场经济体制下，通过多元化的主体来协调利益关系，维护社会公正，解决社会矛盾。但是两者也存在多种不一致的地方：从主体结构来看，西方社会治理强调社会治理主体的平等性、伙伴关系，有些学者强调政府的掌舵作用，有些学者强调政府边缘化；中国社会治理体制强调党委领导、政府主导，也就不是平等的关系。从社会治理方式来看，西方社会治理理论强调法治、谈判、协商等方式；中国强调社会治理方式依法治理、系统治理、源头治理、综合治理，治理方式更系统性。从经济社会基础来看，西方社会治理有深厚的经济社会基础条件，是在现代化实现基础上进一步推进社会和谐的新途径，具有很强的内生性；中国社会治理是缺乏牢固的经济社会基础，是由党和政府直接倡导的。从历史方位来看，西方社会治理是现代化的基础上的新方式；中国社会治理缺乏这种基础，是通过社会治理方式来加快实现社会现代化、民主化。

3.社会治理是推进中国社会现代化加快发展的重要途径

现代化“是人类历史上最剧烈、最深远并且显然是无可避免的一场社会变革”。^[43]现代化也叫社会现代化，它是指政治、经济、文化、社会和人等整个社会领域从传统性向现代性发展的过程。改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，但是经济快速发展的同时，社会领域不公平、社会文明滞后等方面问题突出，也就是说经济发展并没有必然带来社会各个方面的同步发展，造成了社会现代化一些方面的困境，中国现代化出现了短板。法治和民主是现代社会文明的基本标志，也是社会治理的基本内核。只不过，在社会治理中，法治和民主体现在社会治理方式之中，民主主要为直接民主、协商民主，表现为公众参与的普遍性和经常性。因而，我国社会治理主体多元是以广大人民群众积极参与为基础，社会治理方式为依法治理、系统治理、源头治理和综合治理，以此来探索新形势下社会问题和矛盾的化解方式，达到整合社会，提升社会文明水平的目标。在当前我国经济社会发展不协调的形势下，推进社会治理就是推进我国社会现代化加快发展。

从现代化的角度来看，社会治理构成一种教育渠道，可以通过治理理念、法治意识、协商过程达到教育公民，培养公民意识的目的；它也是一种整合社会的方式，通过新的方式来化解当前的问题和矛盾，使得社会在新条件下重新得到整合；就其方式和途径来说，社会治理本身就是民主政治的推进方式，能够加快推进政治民主化发展。西方社会治理可以看作是现代性社会的成果，而我国社会治理则可以成为推进现代化发展的重要手段。一句话，社会治理方式是当前我国加快社会现代化发展、缩短同西方发达国家社会现代化差距的重要途径。

第一，社会治理主体多元化和社会治理过程有利于培育“公民意识”，提高“社会文明”程度，加快人的现代化发展和基层社会现代化发展。推进社会治理就是要积极推进公众参与，只有普遍的经常性的公众参与才能称得上真正意义的社会治理。公众参与包括公民个体参与社会组织以及公民直接参与协调、协商社会公共事务或通过谈判、合作、妥协来解决社会问题和矛盾两种方式。人是社会人、政治人。人必然要参与一定的社会组织。而社会组织是衡量一个国家社会现代化发展水平的重要指标。^[44]因而，公民参与社会组织直接体现了这个社会的现代化发展水平。公民积极的参与必然推进人类社会文明和生活方式的发展，因为人只有在参与社会公共事务中才能达至人的社会化、现代化。个人积极参与社会活动，才能不断提升个人素质和能力，形成公民意识和公民精神。只有公民广泛积极参与，才能真正达到社会治理状态，从而实现了人自身的现代化。这是社会现代化和社会生活文明的重要基础和体现。公众参与有益于培育公民参与意识，参与到与自己利益相关或者不相关的社会公益性事务活动中，参与基层的社区治理，实现真正意义上的基层社会自治即“人人为我，我为人人”的基层社会自治。^[45]从而实现我国基层社会现代化发展。

第二，社会治理结构扁平化发展，国家与社会良性互动，促进政府职能转变和推进政府职能现代化。社会治理是在市场经济体制、个体利益多元化的情况下解决复杂社会问题和矛盾的重要途径。它强调社会治理主体之间的多元化、民主化，国家与社会之间形成良性互动的关系格局，也就是社会治理结构的扁平化发展趋向。这同第三次工业化对权力结构扁平化的塑造趋势相吻合。第三次工业革命所带来的绿色科技正逐渐打破自上而下的传统结构，使社会向合作和分散关系发展。如今我们所处的社会正经历深刻的转型，原有的纵向权力等级结构正向扁平化方向发展。^[46]社会治理不仅强调社会的作用，同时也强调通过提升现代政府职能水平达到社会治理。西方政府职能尽管在上个世纪有较大的变化，即政府对社会和经济生活的渗透，但是在上个世纪末期又开始回归，形成服务型政府职能。我国政府职能同西方发达国家政府职能之间的差距还很明显。我国曾经经历了几千年的封建社会和几十年的计划经济时期，虽然在社会主义市场经济体制下所进行的适应性改革取得了一定成效，但是高度集中的政府职能和行为方式的表现处处可见。社会治理就是要推进真正形成现代政府职能和充分发挥社会主体作用，形成多元、民主的社会治理结构和全民共建共享的社会治理格局，推进现代化政府和现代化社会的形成和发展，使得政府过度干预社会的现象减少，使得社会参与更加普遍，不断推进政府职能转变，优化政府职能，实现政府职能现代化。

第三，社会治理方式包括系统治理、依法治理、源头治理、综合治理的实践，有利于提升社会制度化、法治化、民主化水平。社会现代化要求依法治国，制度、法治和民主是现代社会的基本特征。西方社会总体上来看，其制度化、法治化和民主化水平较高。作为从传统社会向现代社会转型的国家，从人治转向法治是必然的选择。党的十五大开始提出依法治国方略，到党的十八届四中全会作出“关于依法治国若干重大问题的决议”，这些方面都体现了党不断推进我国法治化进程的努力。协商民主是我国推进民主发展的重要形式，这同社会治理方式的协商、对话相一致。正是通过社会治理协商、对话来培育公民的民主素养、民主精神、民主参与，从而推进我国社会现代化中的政治文明和政治现代化的发展。总之，社会治理有利于包括政治协商在内的协商民主发展，有利于包括党和政府在内的依法治理，有利于推进我国法治化进程和民主化发展，缩小同西方发达国家的社会发展差距。

第四，社会治理形成新的协调利益关系方式和化解社会矛盾的机制，推动社会整合，加快社会现代化发展。社会主义市场经济发展，一方面给我国创造了经济发展的世界性奇迹；另一方面却造成了利益分化、利益个体化，甚至社会两极分化，整体性社会向个体性社会转型。^[47]在整体性社会时期，国家通过“单位制”有效整合社会，然而在市场经济下的个体化社会下如何重新整合社会成为需要解决的重大课题。推动社会治理就是推动人民群众积极参与公共事务、参与公共决策，特别是利益相关者参与决策有利于制定的政策更加公平。这样，社会治理就起到一种很好的政策协调机制，促进社会利益的整合。在化解社会公共事务和社会问题过程中，协调、谈判、对话等方式有利于推进利益相关者不断在相互尊重、妥协中达成的最终解决方案，是协调利益关系的重要机制。社会治理成为当前解决我国社会利益分化、社会矛盾和社会问题的重要路径，有利于个体化的社会重新得到整合，推进社会现代化加快发展。

显然，当前很多学者还没有很好将西方社会治理理论与中国国情相结合，只是套用西方的概念。从主体关系、方式等方面看，一些学者对治理概念的界定仍然具有较多西方化的倾向。在阐述中国社会治理过程和实践时，一些学者往往也是直接用西方的治理概念和理论来解释中国的现实问题。这些方面都是不可避免的。从引进西方概念和理论，到逐步中国化的过程，这是必然要经历的过程。但是，任何理论如果要真正成为有用的理论、能够指导实践的理论，就必须与具体的实际相结合。西方社会治理概念和理论必须真正实现中国化，才能够指导中国实践。