服务型政府绩效评估

谋求政府公共管理的高效率和对公众负责是经济全球化、市场化与政治民主化发展趋势的必然结果，也是西方国家新公共管理运动的中心目标。20世纪80年代中期以来，西方国家为应对科技进步、全球化和国际竞争的环境条件，解决财政赤字和公众信任问题，普遍实施了以强化政府责任和顾客至上为理念的政府绩效评估措施。西方国家的实践表明，推行政府绩效管理、实施政府绩效评估是实现政府再造、构建绩效型政府和完善政府责任实现机制的有效途径。

从我国社会发展上说，随着社会主义市场经济体制的建立健全，树立服务型政府的理念、更加注重履行社会管理和公共服务职能、谋求建立绩效型政府也必然是当代中国转轨时期深化行政体制改革的根本任务与目标。政府绩效评估作为政府管理创新和深化行政体制改革的重要内容和根本性措施，也是当代中国公共行政理论与实践的前沿性课题。

一、服务型政府绩效评估的概念辨析

目前学术界关于服务型政府绩效评估的确切定义基本上没有给出。不过就服务型政府绩效评估的概念体系而言，必须准确把握服务型政府、政府绩效和政府绩效评估三个概念。

（一）服务型政府的定义与内涵

服务型政府是指在民主政治的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府。

服务型政府的本质是社会本位、公民本位。政府职能定位，即管什么不管什么，依据是社会和公民的需要。服务型政府既是一种全新的政府理念，也是政府在职能配置、机构重组、管理方式方法和行为模式上的革命，从根本上改变了中国管制行政的传统，也从根本上改变了政府的角色和政府官员的角色，是克服传统行政模式衍生种种弊端的良方。

建立服务型政府作为新时期行政改革的一个目标选择，有助于从新的视角，把行政改革和政府职能转变引向深入。服务型政府的提出不是偶然的，它是一个历史的过程，是行政管理体制改革长期实践的结果，是人类管理理论精华的积淀。它寄托于公共性理念与代表制思想，构建于现代民主、法治理论基础之上，并直接借鉴了现代公共行政学理论，呈现出丰富的内涵。

1.“以人为本”“执政为民”是服务型政府的治理理念

“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”，是我国服务型政府建设的基本要求。我国社会主义民主政治决定了政府实施对国家事务和公共事务管理的目的是维护最广大人民的根本利益，全心全意为人民服务。这就要求政府改变“公民义务本位，政府权力本位”“为民做主”“官即管”等传统思想，牢固树立“公民权利本位，政府义务本位”的思想，完全从人民需要出发，以为人民谋幸福为宗旨，以人民是否满意为评判工作的唯一标准。

2.由“全能政府”向“有限政府”转变是服务型政府的发展目标

随着市场经济的建立和完善，我国政府的功能不再是无所不为的全能型管理，而是有所为，有所不为的有限型管理与服务，从总体意义上说，是适应社会主义市场经济运行规律的，以服务为主体功能的政府。其实质是政府运作形态和经济管理方式的调整、改革与创新。为此，必须理清政府与市场的界限，应该退出的就坚决退出；合理区分行政决策与行政执行职能，整合组织结构，避免职能交叉；充分开发社会资源，培育和鼓励第三部门、民营企业参与公共事务管理；政府职能和服务重心下移，建立“社区导向的政务模式”。

3.“依法行政”是服务型政府的行为准则

服务型政府强调政府由法律产生、受法律控制、依法律办事、对法律负责。要求政府的服务程序化、规范化，不仅追求行政行为的效率，而且遵循公平、公正、公开的原则。因此应通过建立重大行政决策事项的专家咨询论证制度，重大行政决策事项的公示制度，听证制度提高行政决策的科学化、民主化；通过制定政府信息公开办法，保障公众的知情权；通过职位分析、职位说明书明确工作职责；通过制定部门规范化服务细则明确工作目标；通过控制自由裁量权防止行政行为的险失公正，以保障公民享受平等的政府服务，市场形成公平的竞争环境。

4.“顾客导向”是服务型政府的服务模式

政府服务必然体现“以民为本”的原则，以人民诉求为导向，真正做到“想为人民所想，急为人民所急”，也就是说要以公众的期望决定策略、设计蓝图；以公众的需求决定服务的内涵与方式；以公众的满意度衡量政策执行的成效；以公众的评价决定政策变迁的方向。树立公务员的责任心、爱民情、亲和力。具体地说，就是要在行政决策中充分参考民意，推行阳光行政，实现政务公开；制定政府服务标准，规范服务流程，保障服务品质；深入推进互联网+政务服务，创建高效政府；提供具有人文关怀的便民服务，塑造具有亲和力的政府形象。

5.“违法必究”是服务型政府的问责机制

责任政府是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。也就是说政府提供公共服务是法定权利，也是神圣的责任。不仅政府行使的每项权力都连带责任，而且政府拒绝行使法定的权力也要承担责任。人民不仅有享受政府服务的权利，还有监督政府行政、要求其承担责任的权利。对于政府服务得怎样，是否达到人民期望值？人民有权评判。对于政府违法服务，过失服务造成的后果，人民有权追究。

（二）政府绩效概念的理解

绩效是一个多义的概念，在不同的情景之下有不同的解释。从管理实践的发展历程来看，人们对于绩效的认识经历了一个不断发展的过程：从单纯地强调数量到强调质量再到强调满足顾客需要；从强调“即期绩效”发展到强调“未来绩效”。这说明，不论是对组织整体还是对个人来说，都应该以系统和发展的眼光来认识和理解绩效的概念，包括综合考虑绩效产生的过程、方式、时间以及结果等因素。

这样，我们就可以从以下几个方面来理解绩效的含义。

第一，从绩效的本质规定性来看，绩效反映的是组织整体或者个人在履行其职能或岗位职责的过程中，在一定时间内以某种方式实现某种结果的过程。在职能或职责履行以外所产生的结果不能视为绩效。

第二，从行使职能或职责、产生绩效的主体来看，绩效包括组织整体绩效或部门绩效、项目绩效、个人绩效。

第三，从绩效的质与量的规定性来看，绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，绩效不仅有数量的规定性，而且也有质的规定性。

第四，从绩效形成的过程来看，绩效具有一定的周期，具有从投入——获得中期结果——获得最终结果的周期性发展过程。时间对绩效形成具有影响作用。

综上所述，政府绩效就是指政府部门及其公务人员在依法履行职能或岗位职责过程中的投入与其获得的初期的和最终的结果及其社会影响，一般包括了政府部门绩效、项目绩效和公务人员个人绩效。

（三）政府绩效评估内涵的理解与分析

综合分析以上国内外关于政府绩效评估内涵的理解，政府绩效评估有两个方面的含义：一是作为政府内部改革措施，体现了放松规制和市场化的改革取向，是一种以结果为本的控制；二是作为改善政府部门与公众的关系、改善公众对政府部门的信任的措施，体现了发展政府责任机制和顾客至上的管理理念。

1.当代西方国家政府绩效评估是作为放松规制的政府内部改革措施，这表明了政府绩效评估首要的功能目标和作用性质

自1883年《彭德尔顿法》颁布实施以来，美国政府为加强政府管理，制定了大量的行政规章、制度和条例，用以约束、规制行政机构及其公务人员的行政行为。以规制控制、过程控制为特征的政府管理又在后来的历次行政改革和公务员制度改革中得到了强化和补充。到20世纪70年代，美国政府的有关规章制度之多几乎达到泛滥的地步。随着知识经济和信息时代的到来，随着政府公务员素质的普遍提高以及独立决策和经办能力的增强，这种规制管理越来越表现出与时代发展要求的不相适应性，甚至压制了政府部门及公务人员的积极性和创造性。

在这种社会背景条件下，以美国为代表的西方发达国家在放松规制理论指导下，采取了政府绩效评估的改革措施，以求改变政府部门自身的规制模式：从单纯的法律规则控制转变为法律支配下的绩效控制、从过程控制转变为结果控制，大力推行以结果为导向的政府绩效评估措施。

由此可以看出，对政府内部改革来说，政府绩效评估所体现的放松规制，并不是不要规制，而是要寻求一种新的政府责任实现机制：既要放松具体的规制，又谋求结果的实现；既要提高公务人员的自主性，又要保证公务人员对公众负责、对结果负责；既要提高政府管理效率与管理能力，又要切实保证服务质量，实现效率政府、责任政府和法治政府的内在统一。这充分体现了政府责任理念，体现了政府绩效评估的功能目标和作用性质。放松规制的政府绩效评估措施，适应了构建积极行政、服务行政、责任行政和绩效型政府的社会发展要求。

2.当代西方国家政府绩效评估作为政府内部改革措施，体现了市场化的改革取向

政府绩效评估直接指向政府部门应具有的职能。这决定了政府绩效评估的内涵中必然要包含重塑政府角色和界定其职能的内容。在市场化条件下，根据社会的发展要求和公众的需要提供公共服务是政府最重要、最广泛的职能和最根本的任务；政府是公共服务的供给者、公共服务有效供给的保证者和监管者，而不再是高高在上的官僚机构和与社会相脱离的“力量”。这样，政府绩效评估既有助于强化政府行使公共行政权力以实现公共利益、有效提供公共服务的责任意识，有助于责任政府和绩效政府的建设，同时，也有助于根据社会发展的需要对政府职能重新定位，打破原有政府对公共事务管理与公共服务供给的垄断。通过采用合同出租和非国有化等多种形式，把原先由政府垄断的部分职能市场化，由市场企业主体通过竞争来提供；或者通过合同与政府采购等形式，以竞争招标方式交由社会承担。用艾伯特·戈尔的话来说，政府绩效评估所包含的重塑政府角色、合理界定政府职能就是要为公共服务供给部门，包括政府部门、私营部门和非营利部门展开竞争、创造市场动力、利用市场机制解决政府管理低效率问题提供了有力途径。

3.当代西方国家政府绩效评估是作为改善政府部门与公众关系的根本措施

作为改善政府部门与公众的关系、改善公众对政府部门信任的措施而言，当代西方国家政府绩效评估体现了发展政府责任机制和顾客至上的理念，有助于民主责任政府和绩效政府的建设。

在市场经济条件下，政府不仅是公共治理者，同时还是公共服务的提供者。作为公共服务的提供者，政府部门的核心任务并不是要致力于直接向社会提供公共服务与公共产品，而是要致力于提供一种保证公共服务与公共产品有效供给的环境。从强调政府部门直接向社会提供公共产品与公共服务到强调政府部门保证公共产品与公共服务的有效供给的发展，表明了政府职能和角色定位的变化，前者体现了计划经济体制下政府管理的属性；后者体现了市场经济体制下政府管理的属性。因此，根据社会发展的需要，政府公共管理者同时也是公共服务的提供者、公共服务有效供给的保证者与监管者；公众是政府服务的消费者，是顾客，也是政府公共管理的参与者和评判者。

在政府部门与公众之间关系基本定位发生变化的条件下，政府绩效评估蕴含的服务和顾客至上的理念强调政府公共管理必须以顾客为导向；强调政府的社会管理与公共服务职能，强调要增强政府对公众需求的回应力，更加重视行政活动的产出、效率与服务质量。这样，倾听顾客的声音、按照顾客的要求提供服务、让顾客做出选择就成为了政府公共管理普遍采取的有效方法。早在20世纪80年代初，回应性国家的概念就在丹麦等西方国家开始流行起来。

效率逻辑和公共责任逻辑是政府绩效评估内涵中所具有的两个内在统一的、互动的方面。政府部门在社会竞争中提供公共服务，既有助于提高效率、打破垄断和降低成本，又以严明的绩效目标和绩效管理保证其在竞争中对公众负责、提高服务质量。这两个方面的关系，公共责任和顾客至上是第一位的，效率则是第二位的，效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。

二、政府绩效评估的特征和价值取向

（一）政府绩效评估的特征

政府绩效评估所蕴含的理念是通过它的性质特征和价值取向体现出来的。

1.政府绩效评估的市场责任机制特征

菲利普·J.库珀将政府绩效评估所具有的市场责任机制性质概括为：一是“经济学的效率假设”；二是“采取成本——收益的分析方式”；三是“按投入和产出的模式来确定绩效标准，注重对产出的评估”；四是“以顾客满意为基础来定义市场责任机制，这种定义方法是把公民视为消费者”。因此，简言之，政府绩效评估所体现的市场责任机制就是消费者对公共服务的直接控制和直接选择，政府部门对消费者——公众负责。没有消费者的选择就难以形成市场机制，就不能激发公共服务供给者的竞争，最终也就难以使得公共服务的供给者对公众负责。

2.政府绩效评估意味着政府职能的具体化

确定绩效目标和绩效标准、建立评估指标体系是有效施行政府绩效评估的核心环节；而确定绩效目标和绩效标准、建立绩效评估指标体系是与政府部门和岗位的具体职能、岗位职责密切联系的。因此，任何一种绩效评估都会有自己的评估指标体系和绩效等级划分标准。这个指标体系所包含的量的规定性（即政府在其职能范围内做了多少，是不是职能范围内应做的事都做了）和质的规定性（即政府是如何提供公共服务的、提供公共服务的结果如何，是否符合职能的规定性、符合公众的要求），两方面内容都是政府职能的具体化与具体体现。政府绩效评估指标体系和绩效标准的建立，都离不开政府部门的具体职能。

政府绩效评估直接指向政府职能和岗位职责的特征，不仅使政府绩效评估的施行有助于发现绩效问题、规范行政行为和为政府决策提供科学依据，而且还有助于促进政府职能转变、科学设置岗位和进行编制管理。界定政府职能和进行工作分析是政府绩效评估的基础；政府绩效评估反过来又进一步检验政府职能定位和岗位设置的科学性、合理性。

3.政府绩效评估意味着政务信息的交流与沟通

政府绩效评估意味着一种信息的交流与沟通，政府绩效评估无论是在一个部门内部展开、上下级政府部门之间展开，还是在政府部门与其他社会主体之间展开，都强调要建立健全信息沟通机制。评估者（公众）只有完全了解被评估者（政府部门）的行为过程及各项服务，才能对其绩效做出客观评估；政府部门也只有完全了解公众的需求，才能保证他们所需要的服务得到有效供给。因此，政府绩效评估强调利用现代信息技术促进政府部门与公众、社会之间的沟通与交流。

政府部门与公众之间的信息沟通机制包括政府信息传递机制、公众信息反馈机制、政府回应机制三个层面。在内容上主要包括政府部门向公众传递的各类信息、公众向政府部门反馈的各类信息、政府部门对公众的回应。正是这三类信息组成了完整的信息传递机制、信息反馈机制与政府回应机制，这是施行政府绩效评估所必需的。因此，政府绩效评估提高了政府工作的透明度，有利于实现建设“透明政府”的目标，使行政过程严格置于社会的监督之下。

（二）政府绩效评估的价值取向

当代政府绩效评估蕴含着两大基本思想：一是政府部门和非营利部门必须以公众的需要为管理导向，而不是以其自身的规则为依归；二是公众为政府部门的结果而纳税和进行评估，而不是为政府部门的工作而纳税和进行评估。这两大基本理念贯彻到政府公共管理之中，就是要求公共管理不仅要有量、有效率，而且还必须有质、符合和满足公众的需求。

为此，我们可以把政府绩效评估的基本价值取向概括为效率、公正、自由、民主和秩序。效率的价值取向反映了社会对公共管理绩效量的要求；公正、自由、民主和秩序的价值取向反映了社会对公共管理质的要求。这些价值取向在绩效评估过程中，一般都是通过管理效率、管理能力、公共责任、公众的满意程度等价值判断来具体体现。

三、服务型政府绩效评估主体

绩效评估主体指的是对评估对象享有评价权并能够做出评价的组织或人员，解决的是“由谁评估”的问题。

（一）政府绩效评估主体的构成

政府绩效评估的主体问题所要解决的是由谁、由哪些组织或机构来组织进行和参与政府绩效评估的问题。广义上说，政府服务的消费者（顾客），包括全体公众、企业和其他组织都是政府绩效评估的重要主体。因为，政府绩效评估就是为了改善公众对政府部门的信任，提高行政管理的效率、效能、服务质量和公众的满意程度。也正因为如此，政府绩效评估才具有了吸收公众参与行政过程和监督的功能、完善政府责任实现机制的功能，以及加强政府部门与公众联系和沟通的功能。

政府绩效评估的目的与功能决定了它的主体构成，具体包括三大基本类型。

1.国家机关性质的专门绩效评估机构

这是指由国家和行政机关根据法律和组织原则，按法定程序建立的专门绩效评估机构，例如功绩制保护委员会、全国绩效审查委员会等。这一类绩效评估机构是属于政府机构的范畴和组成部分。

2.中介机构性质的专门绩效评估机构

这是指依据各类社会中介组织、教学研究机构的章程，经申请批准而成立的专门绩效评估机构，属于社会组织的范畴，分属于企业组织、事业组织和群团组织。

3.公民个人

公民个人是政府服务最大、最广泛的消费者，因而也应当是政府服务、政府提供的产品的评判者，是政府绩效的评估主体。但是，在决定公民个人是政府绩效评估的主体的时候应当注意两个问题。

（1）虽然公民个人作为政府绩效评估的主体，是公民的一项权利；但是，在实际操作过程中应当考虑公民的政策水平、法律意识和公共责任意识等综合素质的条件限制，并不是所有公民都有能力参与政府绩效的评估。

（2）公民个人作为政府绩效评估主体对政府绩效进行评估时，并不是公民个人随心所欲地完全根据自己利益的满足或实现程度来进行评估，而是按照法律规范确定的政府服务标准、政府行为规范来评判政府绩效。公民个人作为政府绩效评估主体对政府绩效进行评估的尺度反映了公众利益和意志要求的政府服务标准、政府行为规范等法律，而不是公民个人利益的实现程度。否则，公民个人价值最大化的“经济人”特性，会使政府绩效评估变成凡是对实现自己利益有利的就是绩效好、凡是阻碍自己利益实现的就是绩效不好，从而使政府绩效评估偏离了维护和实现公共利益、发展公共责任机制的目的。我国在开展普适性、专项性政府绩效评估时，都没有注重公民个人作为政府绩效评估主体的制度建构，导致政府绩效评估并不能有效发挥政府的主动性、积极性和创造性。

（二）政府绩效评估主体的属性

1.权利性

这是政府绩效评估主体的基本特征。有没有组织和参与管理国家、社会公共事务的法定权利与职权，是能否成为政府绩效评估主体的前提条件和基础。这种法定权利一般都是由一个国家的宪法、组织法加以规定。

2.制约性

绩效评估主体与政府部门之间存在着相互制约的关系。这种制约关系在政府部门内部表现为国家权力机关对其他一切政府部门的制约关系、上级部门对下级部门及其分支机构的制约关系、政府部门对其所属工作人员的制约关系。这是基于政治体制所导致的权力制约关系。在政府部门作为公共服务提供者时，政府部门与公众之间的关系表现为公共服务提供者与消费者、顾客之间的关系，公众对政府部门具有监督作用。

3.多元性

当代市场经济主体的多元化、利益的多元性和决策的分散性，必然导致和决定了监督政府的主体多元性。这些监督主体包括国家权力机关、政党组织、上级行政机关、企业组织、事业组织、群团组织等社会组织和公众。每一类评估主体的价值观、利益取向以及每个人的知识经验都各不相同，这决定了任何一个特定的评估主体都有自身特定的评估角度，有着不可替代的作用，但同时各单一主体也有着难以克服的局限。因此，只有综合各种评估主体，通过各类评估主体评估意见的相互印证，才能达到获得基本真实的评估结果的目的，从而提高评估结果的精确度。实行评估主体多元化是保证绩效评估结果的更加真实与公正，保证绩效评估能更好地满足不同相关利益群体的需求，特别是弱势群体的需求的重要前提条件。评估主体多元化，使得政府机关不仅对上级机关负责，更重要的是对公众负责，形成公众监督和行政系统自身监督相结合的政府责任实现机制，构建绩效型、服务型和责任型政府。

四、服务型政府绩效评估指标体系

在政府绩效评估过程中，指向被评估对象绩效的各个方面就是评估指标。实现政府绩效评估科学性、客观性和准确性的关键，就是如何科学构建评估指标体系。构建政府绩效评估指标体系的一个重要出发点就是把行政组织系统中政府绩效所涉及的所有领域的复杂关系简单化，用简化的评估指标获取尽可能多的评估信息，为把握和了解政府绩效现状提供科学的评判依据。同时，完善的政府绩效评估指标体系还应对政府绩效所涉及的各个方面的变化趋势和变化程度做出反应，通过不同指标上的具体得分来发现阻碍和影响政府绩效持续提高的不利因素、存在的问题及原因，并为采取什么样的有效措施以提高政府绩效提供科学的数据分析。

（一）绩效评估指标的分类

绩效评估指标有多种分类方式。为了更好地构建政府绩效评估指标体系，我们应熟悉各种评估指标，并将各类评估指标纳入政府绩效评估指标体系之中。

1.根据绩效评估的内容分类

政府绩效评估的内容是政府部门行政职能与职责的具体体现，从通用标准的角度，一般可以划分为反应履行职能与职责情况的行政业绩评估、行政能力评估、工作潜力评估和工作态度评估四类。实际上，工作潜力评估往往就是通过行政能力评估进行推断而做出的。

（1）行政业绩评估指标。所谓行政业绩就是指政府部门履行职能与职责所产生的结果及其社会影响。对于行政业绩的评估结果直接反映了绩效管理的最终目的——提高政府的整体绩效以实现既定的行政目标。

反应政府部门行政业绩的评估指标，具体表现为政府部门完成工作的数量指标、质量指标、行政效率指标以及成本费用指标。

（2）行政能力评估指标。行政业绩较高，很可能是由于所从事的职务较为简单；相反，那些所从事工作较为困难的部门无法获得较高的行政业绩，但并不意味着他们的贡献就一定小于前者。不同的部门行使不同的职能，所要求的行政能力也是不同的。因此，只有在政府绩效评估指标体系中加入行政能力方面的评估指标，才可能使绩效评估结果真正反映出政府部门的整体绩效。另外，还能够通过行政能力指标的设计引导政府部门提高与职能履行相关的行政能力，并通过行政能力评估的结果做出行为调整、培训决定。

（3）工作态度评估指标。在实际的政府绩效评估中常常可以见到这样的现象：工作态度是影响政府绩效等级、影响政府在公众中形象的重要因素，是反映政府行政质量和服务质量的重要方面。因此，为了对政府部门的行为进行引导从而达到绩效管理的目的，在政府绩效评估中应加上对工作态度进行评估的指标。

行政业绩、行政能力和工作态度是相互影响的有机整体。行政能力与工作态度在一定程度上共同决定了一个部门的实际行政业绩。但是，即使工作态度很好，行政能力也未必能够全部得到发挥并转化为相应的行政业绩。这是因为从行政能力、工作态度向行政业绩转化的过程中，还会受到许多因素的影响，包括职能配置是否合理、行政体制是否健全、行政流程是否优化高效、行政手段是否先进有力，以及行政文化、行政观念、行政环境、设备条件等等。这进一步说明了政府绩效评估的复杂性。

2.硬指标和软指标

（1）硬指标。所谓硬指标指的是那些可以以统计数据为基础，把统计数据作为主要评估信息，建立评估数学模型，以数学手段求得评估结果，并能够以数量表示评估结果的评估指标。硬指标也就是可以量化的定量指标。尽可能量化，建立定量指标，是当代政府绩效评估的发展趋势。

使用硬指标进行绩效评估能够摆脱个人经验和主观意识的影响，具有一定的客观性和可靠性。当处理硬指标的评估结果时，如果需要完成复杂或多变的计算过程，还可借助电子计算机等工具来进行数据的挖掘与分析，并能够有效地提高绩效评估的准确性。

难以量化性是政府绩效评估的重要特点。因此，当政府绩效评估的指标难以量化时，硬指标的评估结果就难以客观和准确了。另外，硬指标评估的过程往往较为死板，在评估的过程中缺少人的主观性对评估过程的影响，产生了缺乏灵活性的弊端。毕竟统计数据本身并不能完全说明所要评估绩效的事实情况。

（2）软指标。软指标指的是通过运用人的知识、经验进行判断和主观评估方能得出评估结果的评估指标。在实际的绩效评估过程中，这种主观评估往往表现为专家评估，由评估专家对系统的输出做出主观的分析，直接给被评估对象打分或做出模糊评判（如很好、好、一般、不太好、不好）。这种评估指标完全依赖于评估者的知识和经验来做出判断和评估，容易受各种主观因素的影响。所以，软指标的评估通常由多个评估主体共同进行，有时甚至由一个特定的集体共同做出一个评估结论，以彼此相互补充与印证，从而产生一个比较准确、客观的结论。

在实际的绩效评估过程中，这种软指标的主观评估往往表现为专家评估，是因为这种主观评估在客观上就要求评估主体必须对被评估对象所从事的工作相当内行，能够通过不完整的数据资料，在利用大量感性资料的基础上看到事物的本质，做出相对准确的评估。

运用软指标的优点在于，这类指标不受统计数据的限制，可以把被评估对象放在一定的具体环境条件下进行评估，能够充分发挥人的经验和体现被评估对象的个性化特点。在这个主观评估的过程中往往能够综合更多的因素，把问题考虑得更加全面，避免或减少统计数据可能产生的片面性和局限性。另外，当评估所需的数据很不充分、不可靠或评估指标难以量化的时候，软指标有利于做出更有效的判断。随着新科学的发展和模糊数学的应用，软指标评估技术获得了迅猛的发展。通过评估软指标并对评估结果进行科学的统计分析，我们能够将软指标评估结果与硬指标评估结果共同运用于各种判断和推断，以提高绩效评估结果的科学性、实用性和准确性。

但是，软指标同时也具有不可忽视的弱点。对软指标进行评估的结果容易受评估主体主观意识的影响和经验的局限，其客观性和准确性在很大程度上取决于评估主体的素质。对软指标进行评估得出的评估结果往往缺乏稳定性，尤其在民主气氛不足的环境中，个人专断性的主观判断经常造成严重的不公平，容易引起被评估对象对评估结果的强烈不满。

（3）硬指标与软指标相结合。在实际政府绩效评估中，单纯使用硬指标或单纯使用软指标进行评估，都是不可取的。因此，要将硬指标与软指标各自的长处加以综合应用，实行硬指标与软指标的有机结合，以弥补各自的不足。这种结合表现为：

在数据比较充足的情况下，以硬指标为主，辅以软指标进行评估；在数据比较缺乏的情况下则以软指标为主，辅以硬指标进行评估。在绩效评估中，对于硬指标的评估往往也需要一个定性分析的过程，而对于软指标评估的结果也要应用模糊数学进行一个定量化的换算过程。因此，我们在建立指标体系的时候，应尽量将指标量化，收集相关的统计资料，提高评估结果的精确度。同时还要考虑评估对象的具体情况，将硬指标和软指标的评估技术有效地结合起来使用。

在政府绩效评估中，实际上更多使用的是软指标的评估方法，评估主体的主观判断在很大程度上影响着绩效评估的结果。需要注意的是，软指标与非量化指标并非一个概念。软指标和硬指标的区分强调的是评估方式上的区别，而量化指标和非量化指标则强调评估结论的表现方式上的区别。我们可以进一步认为，政府绩效评估更要求我们运用系统理论的思维方式进行分析和评估，将系统论运用于评估中就形成了系统评估理论。在系统评估理论的指导下进行绩效评估指标体系的设计，对于理清评估思路、提高评估的质量具有非常现实的意义。系统评估理论就是将评估对象视为一个系统，评估指标、指标的权重和评估中运用的方法均按照系统最优的方式进行运作。

（二）确定政府绩效评估指标体系的依据

1.职能依据

确定绩效目标和绩效标准、建立评估指标体系是有效施行政府绩效评估的核心环节。确定绩效目标和绩效标准、建立绩效评估指标体系是与政府部门和岗位的具体职能、岗位职责密切联系的。不同部门、不同岗位的绩效评估虽然存在着许多相同的地方，但是，由于每一个部门、每一个岗位的具体职能和具体工作内容、提供的公共服务种类和管理的公共事务性质都不尽相同，这就必然要求绩效评估既要有反应共性的评估指标，又要根据职能、职责的不同来确定具体不同的绩效目标、评估指标和绩效标准。

2.政府的服务承诺

政府部门通过政府行政管理活动是否实现了服务承诺，是能否建立起公众对政府部门信任的重要依据。在某种意义上说，政府绩效评估的过程也就是用服务承诺去衡量与比较实际取得的政府行政管理绩效的过程，从而划分与确定绩效的等级。因此，服务承诺构成政府绩效评估的重要依据。服务承诺确定的依据决定了服务承诺不仅对政府部门具有自我约束力，而且应成为公众约束政府部门的重要依据。

3.管理绩效

管理绩效又叫服务绩效，是指公共服务供给过程中的输入与输出、实际取得的中期成果与最终成果和实际产生的社会效果。管理绩效集中体现在行政管理活动的花费、运作及其社会效果等方面，具体可通过量和质来衡量。绩效的“量”体现了公共管理效率的要求；绩效的“质”体现了行政管理活动的社会效果及其对公众负责的要求。这两方面是政府管理绩效不可或缺的，它充分体现了绩效管理是以“结果为本”的管理特征。这种结果管理就是为了保证公众谋求“结果”的实现。

4.公众满意度

公众的满足度，是指政府部门所提供的各类公共服务和公共产品、所进行的各类行政管理活动对公众的相对满足程度，也是公众对公共服务和公共管理活动满意程度的反应。公共服务和政府公共管理活动是否相对地满足了公众的需求应是政府绩效评估的一个重要依据。公众满足度作为政府绩效评估的依据应注意两个方面：一是这种满足的程度是相对的。这种满足的程度可划分为满意、比较满意、一般、不满意等。同时，处于不同满足程度层次上的公众的人数也是相对的。二是政府行政过程中如何对待和处理公众（顾客）的抱怨问题。因为这个问题与公众的满足度密切相关。政府部门是否建立了与公众之间进行信息交流与沟通的渠道和机制、是否及时解答和处理公众的抱怨、解答的态度与次数、对抱怨解决和处理的程度等都应是公众对政府部门予以监督的重要一环，都应作为绩效评估体系的重要系数。

五、服务型政府绩效评估在我国的推进

目前，我国称之为政府绩效评估的形式主要表现为三大类。

一类是普适性的政府绩效评估。这类绩效评估作为公共管理机制中的一个环节，通常表现为目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议、干部实绩考核等方式。这类绩效评估主要在政府组织内部进行，目的是要通过目标责任制等评估手段追求传统行政模式下行政效率的提高，存在着对上不对下、对内不对外的责任缺位现象。

二类是行业绩效评估。这类绩效评估是将评估应用于具体行业，由政府主管部门设立评估指标，并组织对所管辖的行业进行定期评估，具有自上而下的单向性特征。

三类是专项绩效评估。这类绩效评估是针对某一专项活动或政府工作的某一方面而展开。这类绩效评估主要强调了外部评估，目的是要通过社会调查、满意度评估等方法提高公众对政府工作的满意程度。这类绩效评估存在着顾客资源识别、满意度评估是否适用于所有党政机关、是否能够表征所有被评估对象的绩效等问题。

在新的形势下，各地政府及部门积极完善绩效评估制度，形成了各具特色的绩效评估模式，大体可以概括为以下几种。

（一）与目标管理责任制相结合的绩效评估模式

目标管理是我国开展最广泛的绩效管理方式。绩效评估在我国部分地方政府早期实践中是与目标管理结合在一起的，特点是将组织目标分解并落实到各个工作岗位，目标完成情况考核也相应地针对各个工作岗位进行评估。山东省潍坊市在开展目标绩效管理过程中，积极探索建立科学有效的领导体制和工作机制，提出了以科学发展观为指导，依靠目标绩效管理提高政府行政能力，实行全员目标、全员责任、全员考核。把目标的提报、形成、下达、分解，执行过程的督查、监控、分析，目标实施结果的考核、评估，目标绩效结果的评价、反馈，实行全过程、系统化管理。在提高政府效能、改善公共管理与服务方面发挥了重要作用。山西省运城市和福建省漳州市等地方政府开展了类似的绩效评估试验。随着行政管理体制改革的深入，绩效评估作为目标责任制的一个环节，开始应用到政府部门，并逐步取代了原来的目标管理。

（二）以改善政府及行业服务质量，提高公民满意度为目的的政府绩效评估模式

如福建省厦门市实施的民主评议行业作风办法，上海市开展的旅游行业和通信行业行风评议，青海省、江西省进行的通信行业行风评议，河北省组织的司法和行政执法部门评议，江苏省无锡市试行的律师行业评议等等。这些都是以提高行业服务质量和水平为目的的绩效评估活动。山东省烟台市率先试行的社会服务承诺制，广东省珠海市、江苏省南京市、辽宁省沈阳市、湖南省湘潭市、河北省邯郸市等地开展的“万人评政府”活动，由社会对政府部门进行评估，结果向社会公布，也属于这一类。

（三）专业职能部门开展的政府绩效评估模式

如审计部门进行的管理审计、效益审计，人事部门在国家公务员考核中加入的量化评估内容，组织部门对领导班子的考核中引入的绩效评估措施。这一类绩效评估的重点是促进专业领域中组织和个人绩效的提高。政府业务主管部门对所属组织绩效管理设定评价指标体系，如卫生部为医院设立的绩效评估体系，教育部门为普通中小学全面实施素质教育建立的评价体系，财政部等部委联合推出的企业绩效评价体系，科技部制定的高新区评价指标体系等，也可以归入此类。

（四）以效能监察为主要内容的绩效评估模式

效能监察主要是针对国家行政机关和公务员行政管理工作的效率、效果、工作规范情况进行监察，实际上是国家纪检监察部门依照法律、法规和有关规章对政府部门绩效进行的评估活动。福建省、吉林省、重庆市等在全省（市）行政机关开展了行政效能监察工作。北京市海淀区，江苏省苏州市、扬州市，山东省枣庄市，河南省安阳市等地都颁布了开展效能监察的文件和工作细则。全国最早开展效能监察的福建省，已经由省效能办牵头于2004年开始对福建省23个政府部门和9个设区市政府的绩效进行评估。有的地方在科技、金融、商业、邮电、卫生等系统开展了效能监察。

与政务督察相结合，山东省青岛市围绕经济、政治、文化和社会四个方面的建设，将督查工作与政府绩效管理有机结合，构建了绩效导向的督查推进体系。该模式运用督查体系及平衡计分卡，确立政府各个部门的组织使命、核心价值观、远景目标及战略选择，以绩效示标的形式将城市发展战略量化分解落实到各个区市和相关的职能部门，并从顾客服务、内部流程、效率效益和学习成长四个维度测量、监控，改善党委和政府的绩效。

（五）由“第三方”专业评估机构开展的政府绩效评估模式

如甘肃省政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心对所辖市（州）政府和所属部门进行的绩效评估，被媒体称为“兰州试验”，备受政府、学术界和社会的关注。北京市有的区（县）政府委托国内著名咨询机构“零点研究咨询集团”开展的政务环境绩效评估，也属于这一类。

（六）引入通用模型进行的绩效评估模式

国家行政学院在研究欧盟成员国使用的多种绩效评估模型的基础上，结合我国国情，构建了中国通用绩效评估框架（CAF）。CAF模型包含2大要素、9大标准，其中，领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理属于促进要素；员工结果、顾客/公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素。9大指标下又包括27个次级指标。CAF模型在哈尔滨铁路检察院和厦门市思明区政府进行试点，初步取得效果。人事部中国人事科学院课题组的研究成果也属于此类。还有不少政府部门，运用企业和国外政府绩效管理理论和方法，如平衡计分卡、关键绩效指标法、全面质量管理、标杆管理，摸索出各具特色的绩效评估模式，比如深圳市国税局和南京市地税局将平衡计分卡的方法引入政府绩效评估和管理中，引起了广泛关注。