群众满意度测评的全面推行

群众满意度评价，来自于新公共管理运动所倡导的“行政就是服务，公众就是顾客”的顾客导向思想。20世纪80年代以后，西方国家以“新公共管理”和“新公共服务”为导向的行政改革，不仅改变着传统行政模式下的公共部门与公众之间的关系，将公众定位为通过纳税行为而享受公共部门服务的“顾客”，由此，“顾客至上”作为公共部门存在的核心价值理念得以确认；而且重构了政府的责任体系，强调政府必须具有“回应性”，需要对公众负责，为公众服务。因此，公共部门对效率的关注转向为对“顾客满意”的关注，政府服务质量和政府行为的公平性被提到了更为突出的位置，这一时期政府绩效评估的重点就是对公共服务质量的公众满意度测评。欧文·E.休斯指出：“对于公共部门的绩效评估，除了应该有关于目标的全面进展情况，或者关于财政目标的成就指标之外，还应该有关于顾客或委托人满意程度的指标。”西方发达国家已把对公众满意度测评付诸实践，并取得了良好的社会效果。群众满意度测评也已成为我国当前党的建设、公共服务研究领域的前沿热点问题，理论界和实践界都在积极探索。

一、满意度测评在政党治理中的运用现状分析

群众满意是政党治理的根本标准，群众满意度测评是政党加强自身建设、提升公信力、增强执政能力的有效举措。满意度测评对政党治理具有重要的推动、监督和保证作用，能优化政党政治理念和宗旨意识、提高政党形象和信誉、凸显政党自信和自强，是党的事业兴旺发达和国家长治久安的根本保证。

马克思主义唯物史观认为，人民群众是推动历史前进的根本动力。在延安时期，毛泽东同志指出：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。”1945年党的七大会议时，毛泽东同志明确地把密切联系群众，作为我们党的三大优良作风之一。党的十一届三中全会以后，党和国家将工作重点转移到经济社会发展上来，党的第二代领导集体继承和发展了这一思想。邓小平强调：“群众是我们力量的源泉，群众路线和群众观点是我们的传家宝。”1990年3月，党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，明确指出：“历史经验反复证明，什么时候党的群众路线执行得好，党群关系密切，我们的事业就顺利发展；什么时候党的群众路线执行得不好，党群关系受到损害，我们的事业就遭受挫折。”

（一）当前满意度测评在政党治理中的实施情况

中国共产党一直把群众满意不满意作为衡量工作成效的主要标准。20世纪90年代末，随着我国民主进程的不断加快，党的执政理念发生重大转变，把“高效、责任、服务、公信”的价值取向作为我国党和政府改革的重要目标，满意度测评开始在我国初步实施。2009年4月，中共中央组织部委托国家统计局独立组织实施，首次开展并完成全国组织工作满意度民意调查。这次满意度调查虽是一次小小的工作测评，却因真实、民主、透明、创新而成为一个范本，其内在意义远远超过满意度测评本身。2009年6月29日，中共中央办公厅印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，明确要求“加大群众满意度在考核评价中的分量”。

近年来，在中央和地方，满意度测评已成为政府绩效、干部考核、代表选举、政策制定、政治文明等重要参考依据。

同时，我们不能否认，群众满意度测评在很大程度上仍处于起步阶段。在国内，有相当部分的地区把满意度测评当作“形式主义”而将其束之高阁或流于形式，满意度测评的体制机制、广度信度效度等还有待完善，测评的象征意义多于实质意义，满意度测评工作仍要走向深入。

（二）满意度测评对政党治理的效果

一是优化了政党政治理念和宗旨意识。执政党不怕有反对者，就怕没有大多数利益攸关的满意者、拥护者。满意度测评使党架构起与民主政治相应的沟通机制，开通各种民主渠道，加强党的领导，强化人民当家做主。2013年以来，中国共产党在全党深入开展的党的群众路线教育实践活动，就是党优化现代政治理念和宗旨意识的真实写照。

二是提高了政党形象和政党信誉。政党形象和政党信誉会给党内外群众留下相对稳定的综合感知和整体印象。通过满意度测评，政党掌握群众的期望和需求，了解群众对政党的想法和意见，进而及时发现问题、改进作风，强化群众监督，促进廉政建设，密切党群关系，构建和谐环境，树立起良好的政党形象和政党信誉，使群众更信赖党，更信赖党的领导。

三是凸显了政党自信和政党自强。习近平曾强调“打铁还须自身硬”。通过满意度测评，把政党更加公开、透明地摆在群众面前，让群众指出政党自身及其工作中存在的问题与不足，帮助政党总结经验、改进不足，使政党努力加强自身建设、完善自我。

（三）存在的问题及其原因

我国满意度测评还处于刚刚起步的探索阶段，仍然存在一些亟待解决的问题。一是政党缺乏现代的“顾客意识”。传统官本位思想根深蒂固，部分领导干部更加注重自身的官员身份而不是公仆身份，强调地位上的成就而忽略服务意识。一些组织及其官员不重视满意度测评，不愿意让群众来评价自己，不将测评作为压力而促进自身组织职能和工作作风转变。二是群众参与满意度测评的意识不强。王权思想长期统治群众，受其影响的群众对政治权威形成了强烈的依附性，对权威盲目崇拜，缺乏自主意识。三是满意度测评的信息传递渠道不畅。一方面，由于政党信息传递不顺畅，群众无法清楚地了解政党在做什么，结果如何，导致无法客观公正地评价政党。另一方面，政党由于不能充分了解群众的意愿，从而也就不能高效、优质地提供群众所需的服务。这样，不仅广大群众参与满意度测评的权利受到限制，致使其无法有效地参与其中，而且还会严重挫伤广大群众参与政治生活的积极性，满意度测评成了走过场。四是满意度测评缺乏科学的法律保障。目前我国尚没有一部法律来规范政党绩效评估，群众满意度方面更是停留在理论研究和实践探索阶段，科学化、规范化的测评指标体系尚未完全建立，在测评程序、测评指标、测评技术以及测评内容等方面摸索前行，这些步骤的迟缓阻碍了政党满意度测评的效率以及结果的准确性。五是满意度测评的技术手段有待加强。很多组织对满意度测评缺乏深入研究，指标体系笼统，测评标准单一，测评方法不科学，定性研究多于定量测算，测评手段落后，测评结果缺乏有效的实际运用。六是满意度测评搞形式、走过场。有的单位在参评对象上搞内定，不向系统外服务对象征求意见，关起门来自测自评；有的单位在测评内容上动脑筋，有意识地回避工作中的难点问题，使测评结果不能全面反映情况，真实性有待考量；有的单位对测评结果实行内外有别，对己有利则对外公布，对己不利就束之高阁甚至擅改数据。

二、群众满意度测评在公共服务中的应用

借鉴顾客满意度在企业管理中的应用，把公共服务满意度引入公共服务绩效评估中，通过公共服务满意度衡量公共服务绩效的好坏，并追踪公共服务绩效，提高公共服务的质量和效率，这对我国服务型政府建设意义重大。

当前，我国不少地方党委、政府在政府绩效评估中引入了群众满意度测评，展开了实践，做出了许多探索，针对性强，创新点多，但总体而言，无论在理论上还是实践上都仍处于起步阶段，有待成熟。

（一）公共服务满意度测评的源起

政府公共服务公众满意度测评最早源自于企业绩效测评中的顾客满意理念（CS），即通过分析影响顾客满意状态的各种因素，从所获得的信息中析取和建立顾客满意度指标体系，对管理过程和经营方法进行测评，有针对性地提出解决方案，将其应用在企业的具体经营管理中。随着“新公共管理”和“政府再造”运动的开展，“顾客满意度指数模型”（简称CSI）在政府部门得以普遍应用。1989年瑞典建立了世界上第一个全国性顾客满意度指数模型。随后美国、加拿大、韩国以及我国台湾等20多个国家和地区先后建立了全国或地区性的CSI模型，其中美国的顾客满意度指数模型（简称ACSI）最为普遍。奥斯本和盖布勒等代表人物更是倡导建立“受顾客需要而不是官僚政治需要”的顾客导向型政府，顾客满意度评价体系作为改革后政府行政效率的测评模型应运而生。

（二）我国公共服务满意度测评的实践模式

1.珠海模式：传统的万人评政府

1999年10月珠海市正式启动“万人评政府”活动，现场接受市民的监督和评议，之后珠海连续大规模地开展这种评价政府的活动，形成了“珠海模式”。

做法：将本级人民政府所辖的所有职能部门作为评价对象，评议主体是社会各界人士；在操作上，主要是网上评议和发放问卷两种方式；将评价结果作为考核各部门和单位领导政绩的重要依据。

特点：受评主体面大，群众参与广泛。

指标：“党风廉政”“执法形象”“服务态度”“办事效率”“工作作风”“开拓创新”和“计划生育”等。

珠海市万人评议政府活动，开创了我国地方政府“自下而上”绩效评价的先河，是对我国传统“自上而下”评议模式的有益补充，具有重要的现实与研究价值。请人民评判的做法，强化了广大机关干部的群众意识问题，能够推动机关作风建设工作从被动向主动转变。

2.辽宁模式：网上评政府

2003年，“首都之窗”将“群众评价政府工作部门”的页面置于首页，让群众对政府部门的工作进行评价。这是首届群众网上评议政府工作部门的活动。之后，各地纷纷效仿。2010年，辽宁省正式启动群众网上评议政府部门和公用事业单位活动。

做法：群众可以在由辽宁省纪检监察、纠风和政务公开部门联合主办的民心网上，对接触过的政府部门、服务行业及医院和学校进行评价并发表意见。所有满意和不满意的评议在确认为有效信息后都将显示在民心网上，公开接受群众的监督。评议的回复情况和回复质量作为重要的考核依据纳入对部门的考核体系中。

特点：评议的对象比较有针对性，让群众对直接接触过的政府部门、服务行业及医院和学校进行评价并发表意见，具体划分为三类，即政府部门、学校、医院，很清晰。

指标：主要分为三类，其中评议政府部门主要评价其是否有乱收乱罚乱摊派现象，服务态度如何，办事效率如何，是否有办事拖拉现象，内部管理是否规范等。

网络问卷评议是组织开展民主评议活动的一种创新形式，改变了传统的纸质问卷集中组织打分的形式，通过参评人员登录互联网填答问卷的方式，对市级各参评部门的政风行风建设情况进行评议。其目的就是为了进一步提高群众的参与度，方便社会各界群众参加评议，提高评议效率，提升透明度和公信力。

3.甘肃模式：企业评政府

2004年底，甘肃省政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心，对政府绩效进行评价。这次对政府绩效评价的权利，首次掌握在民营企业手中。由于甘肃省由专门非政府组织发起对政府绩效评价在全国尚属首例，因此，这种由第三方评价政府工作的活动被外界称为“兰州试验”或“甘肃模式”。

做法：在对甘肃省政府绩效评价的主体选择方面，从不同角度、不同层面将能够反映政府工作业绩的市场主体纳入评价主体范围。为了给非公有制经济发展创造一个良好的发展环境，在评价主体选择上，实行“直接服务对象导向式”的做法，选择了非公有制企业这个评价主体。同时，把从熟悉甘肃省整体情况和市、州政府基本情况的公民中遴选出的专家组成的专家委员会作为评价主体之二。把从政府官员中遴选出的专家作为评价主体之三。采取了问卷调查、主要绩效指标考核、实地察看基础上的专家打分、定性考察和定量分析相结合的方法进行评价，并对调查数据利用SPSS统计工具进行综合分析。

特点：甘肃省政府绩效评价的最大创新点就是引入了外部评价模式。其最大的意义并不只在于系统的评价指标体系和科学的评价方法，还在于对传统评价模式的突破，代表着政府绩效评价的一种趋势和方向。由非公有制企业、专家委员会和省政府评议组三位一体构成的评价主体，克服了过去我国部分省、市开展的内部评价形式中的“官考官”或完全由公民评政府的这种单一评价主体存在的缺陷。通过纵向和横向的双层考核，能够客观、公正地反映各地方政府的工作业绩，也便于分析、查找影响各市、州政府及省政府职能部门绩效的不利因素，既为省政府决策提供咨询和报告，又能促进各地相互学习，相互交流，共同进步。

指标：在市、州政府绩效评价指标体系的设计中，设计了职能履行、依法行政、管理效率、勤政廉政、政府创新5个一级指标，经济运行、市场监管、公共服务等17项二级指标，GDP与GDP增长、财政收支状况、就业状况等40项三级指标。

由第三方评价政府绩效不但引入了科学的评价体系和方法，可以从更为广阔的视角看政府绩效，用更自觉的主体评价政府绩效，采取更科学的形式和方法去衡量和测度政府绩效，从而预防政府绩效评价陷入盲人摸象的困境。

三、关于进一步推进群众满意度测评的思考

（一）完善群众满意度测评的指标体系

实践证明，有什么样的评估制度，就有什么样的政府行为。从近年来我国各地开展的群众满意度测评的整体实践情况来看，这一评估制度仍处于起步阶段，也存在着许多问题，如考核内容、考核标准的设置不合理，考核内容过于笼统，不便于实际考核操作等，而其中一个突出的问题就是没有一个得到各方认可的科学、可行的群众满意度测评指标体系，以至于很多地方在轰轰烈烈展开群众评议活动一年或两三年后，由于各方面原因或者流于形式，或者销声匿迹。

群众满意度该用哪些指标进行测评，如何运用群众满意度促进可持续发展，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋？也就是说群众满意度指标应该体现在哪些方面？

群众满意度涵盖的内容非常广泛，可以说既简单明确，也复杂多元。说简单明确，是指政府是人民的政府，也就是一级政府辖区下所有居民的集体就是你的服务对象，就是所有民意的来源；说复杂多元，是指政府治理所面对的民意，其利益主体是多元化的，个人的诉求和期望也不尽相同。因此，应遵循以下原则：第一，社会调查的根本就是要贴近群众的感受，那么，指标的选取应该从群众所理解的实际出发，也就是要具有客观性；第二，要真实了解民意，就要提前调研，通过调研了解什么是群众关心的，哪些是与群众切身利益相关的；第三，设置的问题要易于理解，要和群众的日常生活相关，不能太专业化。为此，笔者认为指标体系的设计应包含政府服务、干部形象、公共政策、人居环境、生活幸福感5个二级指标。

1.政府服务

群众是否满意政府服务，首先要看其是否公开透明，政务必须向公众公开，包括政府组织的办事程序公开、常用法规公开以及办事结果公开等。其次，市场经济是法治经济，它们要求政府必须依法行政、依法管理经济与社会事务。另外，政府是一种自然垄断性组织，只有引入创新、激励和竞争精神，才能提高效率。还有，电子政府是信息化时代的产物，也是建设公共行政体制的重要基础。电子政府的建立，不仅可以使老百姓能够获得更广泛、更便捷的信息和服务，而且可以大大降低行政成本，提高政府服务效率，进一步规范政府行为方式，改变政府与企业、公民之间的信息不对称，做到透明化、公共化，从而减少滋生腐败现象的温床。简言之，我们的政府应该是阳光政府、创新政府、法治政府、责任政府的集合。

2.干部形象

重点在于廉洁自律与服务态度。

3.公共政策

与普通百姓紧密相关的政策包括就业、社会保障、住房、教育、医疗卫生五大领域。

4.人居环境

人居环境是居民关注的重要方面，主要包括自然环境、公共设施、社会治安状况三个方面。

5.生活幸福感

经济的发展、收入的增加并不意味着居民幸福指数的提高。个人幸福感不仅包括物质层面，还包括精神和文化层面。主要应从收入状况、精神文化生活、生活压力、自我价值的实现等方面考察。

综上，可以建立起一个由5个二级指标、18个三级指标构成的群众满意度测评的指标体系。

（二）创新群众满意度测评的组织方式

其一，在各省、自治区、直辖市范围内逐步实现运作模式的规范和基本统一。包括组织方式、评议主体结构、评议客体分类、指标设置、评议程序、统计软件、评议结果的运用等等，既有利于降低成本，促进地区间的相互交流与提高，也有利于提升运作的科学技术水平。

其二，由独立的第三方机构组织实施，提高组织水平和运作效率。借鉴厦门市思明区政府委托中立的第三方机构进行群众满意度测评的组织和实施经验，采取政府与社会机构相结合的评估方式，提升评议工作的专业化和组织效率。

其三，科学确定评议主体及其规模。按照国内外顾客满意度调查的惯例，根据应用统计学的原理，科学确定评议主体及其规模，逐步提升评议的效度、信度和抽样水平。

（三）建立健全群众满意度测评的管理体制

1.加大政务公开的力度

进一步提高政务信息公开的范围和程度，不仅能使公众准确、全面地了解政府公共服务的内容、服务的程序和服务的效果，而且可以增加公共服务满意度测评数据的准确性，为公共服务满意度测评奠定更加良好的基础。发展电子政府可以促进政务公开的力度。电子政府带来的开放性大大加强了政府行政的透明度和民主化程度，信息网络使得行政信息的传递更为迅速及时，反馈渠道更为畅通。对政府而言，一方面可获取反映公众要求的信息；另一方面，各地政府把手中掌握的信息定期发布，使公众了解政府的所作所为，增强行政透明度。对社会公众而言，电子政府为公民广泛、深入、普遍的行政参与开辟了道路，使公众可以自由地参与公共生活，在相关的公共领域内向政府提出服务要求；其赋予了公众知情权，通过信息网络能提供给公众所需要的知识，尤其是行政信息传递和反馈速度的加快可直接促进政府部门公共服务效率的提高。

2.完善公众参与机制

首先，要建立健全公众参与的方法和渠道。开放公众最关心的领域，以提高参与率；建立既能便利公民接近，又能把不同意见有效整合为共识的机制，保证参与质量。其次，要加强公众参与的制度化建设，在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公众参与的内容、方式、途径做出明确的规定，并用法律的形式固定下来，使公众参与经常化、制度化，让公众参与有制度上的保障。最后，要营造有利于我国公众参与的政治文化，为公众参与创造良好的政治心理背景，克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急躁情绪，积极培育公众参与所需要的适度、理性的心理。

3.制定群众满意度测评的制度规范

从法律上确立群众满意度评价的地位，使之成为政府公共服务绩效管理的基本环节；并对评价主体的产生方式、测评内容、评价程序、评估方法、评估结果的使用、绩效改进等做出详尽、统一的规定，提升满意度测评的规范化程度。