社区居住证明怎么办理

镇域内城市化地区可能因为发展阶段、发展思路、发展条件不同而形成不同的体制，也可能形成不同的治理路径。

1.两种模式的城市化区域

在浦东新区镇域，城市化区域的产生从根本上来说，主要有两种模式。

（1）渐进式城市化

城市化是人类社会现代化中的一种现象，也是一种发展趋势。郊区作为城市的一部分在现代化中有两种趋势：一种是郊区本身的城市化，一种是城市郊区化发展。随着浦东基础设施和经济发展速度加快，郊区城市化的速度也在加快，城市郊区化的速度也在提升。这两个方面是交错或同时进行的，并不是单方面的过程。

郊区城市化主要体现为郊区镇域内城市化区域不断扩大和集中居住的非农人口逐渐增多。从方式和进程来看，主要有开发区建设、市政工程建设等项目推进，征地动迁导致镇域内某一区域的非农人口集中居住，也就是居民委员会逐步增多。城市郊区化主要体现为城市内的旧城改造、市政工程、工厂外迁等项目导致市民外迁到郊区和企业、学校外迁到郊区造成郊区城市化区域和集中居住市民增多。

浦东郊区城市化具有影响力的工程，前期主要有基础设施建设工程包括1990—1995年第一期10大基础设施项目（工程）建设、1996—2000年第二期10大基础设施项目（工程）建设；陆家嘴、外高桥、金桥和陆家嘴重点开发小区建设导致的动拆迁工程；杨浦区、虹口区等市内旧城改造市民外迁到原张扬乡、三林镇东明路（后成立了东明路街道）、原严桥乡由由新村等区域。近期主要有2008年世博会所在的世博园区建设导致的动迁而集中居住的涉及几个区的大型居住区。就浦东而言，主要是三林世博家园动迁基地建设形成的大型居住社区。当然还有，地铁6号线和16号线施工导致的动拆迁、临港新城建设形成的较为集中的居住区。另外，近年来的大飞机、迪士尼等重大工程对浦东郊区城市化产生的影响也非常大。

渐进城市化的模式指城市化的发展或扩展是渐进的。在镇域内，往往先成立了一两个居委会，过了一段时间再成立一两个居委会，居委会是成熟一个后再成立一个，而且相隔的时间较长。经过若干年后，就形成了一个或几个的城市化区域，形成一个或几个社区。1995年的严桥镇提出“镇管社区”时，其镇域内的城市化社区主要是由由新村及其附近的区域，随着城市化地域不断扩大，居委会数量逐渐增多，由最初的一个社区到1997年成立了4个社区。到2000年前后，原严桥镇作为一个社区并入花木镇，而2007年合并后的花木镇又改制为街道。

（2）突变式城市化

大型居住区是一个相对的概念范畴，随着经济社会发展和城市化推进，人类聚居区越来越大的趋势日益突显。新建大型居住区主要是近年来城市为中低收入者解决住房而设计的。

大型居住区是现代社会发展的产物。随着人口集中化和城市化加速发展，大型居住区成为现代社会发展的产物。大型居住社区也称大型居住区或大型社区。顾名思义，大型居住社区就是在空间范围和人口规模要远远大于一般社区的超大型社区。一般社区（居民委员会）人口在3000—10000人，介于组团和小区之间。而大型居住社区人口数是一般社区的数倍。在上海，大型居住社区相当于市区的一个社区（街道）的规模。根据2009年《上海市大型居住社区规划设计导则》的规定，大型居住社区是指用地规模约为5平方千米，人口规模约10万人，以居住功能为主体、生活与就业适当平衡、功能基本完善的城市社区。大型居住社区规划设计的目标为：构建社会和谐、功能完善、交通便捷、自然宜居、活力繁荣的城市社区。^[36]

经过一段时期的探索和实践，上海已经初步构建形成了以廉租住房、经济适用住房（也叫共有产权房）、公共租赁住房、动迁安置住房“四位一体”的分层次、多渠道、成系统的住房保障体系。其中，对城镇户籍低收入住房困难家庭，主要实施廉租住房制度，这一制度自2000年起开展试点，2001年底在全市推行，经过10多年的探索实践，廉租制度不断完善。对城镇户籍的中低收入住房困难家庭，主要实施经济适用住房制度，根据国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）制定《上海市经济适用住房管理试行办法》，自2009年6月颁布实施。对存在阶段性住房困难的本市青年职工和引进人才、来沪务工人员及其他常住人口，主要实施公共租赁住房制度。2009年出台《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》，并于2010年9月正式颁布实施。结合旧城改造，定向供应动迁安置住房，改善拆迁区域内中低收入住房困难家庭的居住条件，上海市早在2002年启动建设动迁安置住房。这四类就是我们通常讲的保障房体系。

这些保障房主要以集中的方式来规划和建设，这就是大型居住社区形成的主要原因。自2003年开始，上海市有步骤地推进大型居住社区规划选址和分阶段建设。浦东新区作为上海市的郊区，也成为大型居住社区基地规划和建设的重要区域之一，先后分三批选定批准了8个基地、共12个大型居住社区，规划导入人口近90万。8个基地形成了“3＋2＋3”的格局。8个基地总用地面积约35.20平方千米，可建住宅面积3281万平方米。已经建成建筑面积351万平方米，占总规划的10.7%，其中安置房200万平方米，经适房151万平方米。在建建筑面积364万平方米，占总规划的11%，其中安置房291万平方米，经适房173万平方米。2013年将竣工200万平方米，新开工125万平方米。^[37]这些数据说明，浦东大型居住社区到全部建成仍需较长的时间。

2.浦东新建大型居住区的特征

浦东大型居住区形成的两种方式，表现出不同的特征。在城市化建设中大型居住区是以一种渐进方式形成的，除了面积大、人口多之外，与一般居住区没有太多的差异。这里根据调查结果主要详细阐述浦东当前已建、在建和规划的8个大型居住社区基地的特征。

一是区位多集中于城郊结合部和郊区。浦东8个大型居住社区基地，除三林懿德社区位于上海市城郊结合部外，其余都在外环外，属近郊和远郊。这些基地在建设大型居住社区之前，大都属于农村未开发的处女地。基地周边的工业企业较少、商业服务相对欠缺、交通设施不够完善、市政道路容量有限、生活配套设施滞后。这也是上海市规划的47个大型居住社区基地的共同特征。如嘉定云翔基地（拓展区）规划7.7平方千米，距离市中心20公里；城北基地6.2平方千米，距离市中心30公里。^[38]

二是地域规模大，房屋属性多，人口集聚快，住宅容积率高。大型居住社区占地面积都较大，少则几平方千米，多则十多平方千米。如浦东民乐基地规划面积6.04平方千米，规划人口16.3万，相当于上海市静安区的面积和人口。为了保障不同群体的需要，大型居住社区中的房屋属性多，有经济适用房、动迁安置房和少量的商品房，另外部分大型居住社区中还存在一定量的限价商品房、公共租赁房和廉租房。与一般社区的人口自然增长不同，大型居住社区人口集聚速度快，可以在短短几年迅速达到数万人，有的甚至达到十几万和二十几万的人口规模，如航头镇的大型居住区规划人口20万左右。大型居住社区以保障中低收入的居民住房为目标，楼层以高层为主，房型和房屋面积相对较小，因而小区住宅容积率相对较高。

三是配套建设进度相对滞后。大型居住社区的公建配套设施在建设实施过程中往往滞后，成为保障房建设中的痼疾。居民入住以后，往往反映菜场、商业、餐饮、公交、银行、邮局等日常生活配套不能及时跟上。大型居住社区的规划是根据一般社区人口结构来设计的，对大型居住社区人群结构特殊性考虑有所不足，部分配套设施布局也不够合理。根据入住居民统计，50%左右的人口年龄为60岁以上。因此根据一般正常社区所配备的老年活动中心和设施根本就不够用，每个小区里的健身设施不多。由于人口比例中的青少年和儿童占比低，兴建的许多幼儿园、小学由于生源不足难以正常办学，造成资源浪费，也造成了老年人的服务资源相对不足。

四是入住人口结构相对单一，低收入群体占比较大。保障房建设是社会民生安居工程。政府从制度层面解决中低收入者居住问题。就实际入住的人口结构看，大型居住社区人口具有老年多、弱势多、残疾多特点。2013年，我们对曹路大型居住社区的三个居民区入住情况调查发现，60岁以上年龄的人员占47%，文化在大专以下的占86%，家庭人均收入在3000元以下的占79%。他们一般对政府的依赖度较高。由于这些居民很大一部分是从市中心区域迁移过来的，他们对小区管理、公共服务和社会公益福利需求也较大。

五是整体处在转型发展之中。与一般转型社区相比，大型居住社区的居民以市民为主，他们过去生活在市中心区域，生活方式和文明程度都较高。与一般城市社区相比，大型居住社区往往布局在郊区，生活设施、交通交往又难以与市区相提并论。由于居民来自不同的区县、街镇，如嘉定区金鹤新城动迁入住居民主要来自虹口区、闸北区、普陀区等6个中心城区，^[39]因此大型居住社区居民对社区的认同度较低，社区归属感不强。这些方面说明大型居住社区与一般城市社区、现代社区、农村社区都不同，整体上大型居住社区是向现代社区转型发展之中的社区。

3.大型居住区社区化治理的一般条件

大型居住区社区化治理是时代的产物。它不仅是信息化、治理结构扁平化和社会治理潮流的产物，也是政府创造条件有力推进的结果。浦东当前新建的大型居住区采取社区化治理，是具有一定的条件和基础的。这主要是因为信息化导致人类信息传递方式的改变和人类控制、管理、服务的范围扩大；第三次工业化导致的企业和各类组织结构扁平化；协商、谈判、法治等社会治理方式成为社会治理的主要方式和途径。

（1）信息化发展潮流

信息化是当今时代发展的大趋势，代表先进生产力发展趋势。首先，信息化社会表现为信息产业化。一些发达国家的产业结构正在实现由制造经济向信息经济的转化，从而引起经济结构的调整和革命。其次，在生产方式上，发达国家正在由规模经济向非规模经济和聚合经济过渡的信息化时代，从而使受规模经济观念束缚的工业化国家和企业从信息和信息经济中获得活力。再次，在组织结构上由层序化向分子化结构演变，使非集权化成为当今世界组织结构改革的主导方向，并使企业组织国际化进一步成为趋势。最后，在社会发展目标方面，体现为多元以及为公共问题而形成的社会参与。信息社会也称知识经济社会，信息和知识成了社会的主要财富，信息和知识流成了社会发展的主要动力，信息和情报源成了新的权力源。随着信息技术的普及，信息的获取将进一步实现民主化、平等化，这将给社会利益诉求的多样性提供了更多可能。同时信息或知识社会给社会参与提供了更加便捷的途径，公民权利能够更加普遍、更加广泛地得到实现。社会治理的理念和方式也将普及整个社会，从而进一步推进社会民主化进程。

（2）扁平化结构发展趋势

“扁平化结构”是美国著名管理学家德鲁克提出的概念，反映了企业管理结构与效率关系。随着信息化的发展，社会结构和社会组织结构呈现扁平化发展的趋势。“扁平化管理”是相对于传统的等级结构管理模式而言的。工业革命以来，社会管理结构形成的是金字塔形的等级管理结构，即在一个组织中，其高层、中层、基层管理者组成一个金字塔状的结构。位于金字塔顶的是最高管理者和决策者，他们的指令通过一级一级的管理层，最终传达到执行者手中；基层的信息通过一层一层的筛选，最后到达最高决策者。这个过程比较漫长，因而在现代信息爆炸的社会，其效率非常低下。金字塔式组织结构是与集权管理体制相适应的，当时的企业和政府组织都采用这种科层制管理结构。因为在某种程度上来说，政府和企业在决策管理方面具有一致性。随着第三次工业革命和经济社会发展，金字塔形的管理结构逐步发展为扁平化的组织结构。这是因为组织层级过多，使得信息、指令的传递速度缓慢且容易失真、被扭曲，造成效率低下，也不利于基层的主动性、创造性的发挥，从而造成对环境的适应性差。^[40]

扁平化结构与分权的管理体制相一致，各层级之间的联系相对减少，各基层组织之间相对独立，扁平化的组织形式能够有效运作。在互联网成为可能之前，信息的传递只能通过电话、传真、信函等方式进行，人们难以对不同方面的大量原始信息进行处理，个人和决策者的信息反应能力极度缓慢。随着信息技术的发展，现代网络技术和功能强大的管理软件能够对大量的反馈信息进行快速处理，这极大地推动了渠道扁平化趋势的发展。现代信息技术的发展特别是计算机管理信息系统的出现，使传统的管理幅度理论不再有效。在传统管理幅度理论中，制约管理幅度增加的关键，是无法处理管理幅度增加后指数化增长的信息量和复杂的人际关系，而这些问题在计算机强大的信息处理能力面前迎刃而解。

（3）社会治理发展大势

在20世纪90年代，西方发达经济体开始兴起了社会治理运动，社会治理理论产生。“治理”概念开始从过去“管理、统治”的含义转为参与下的对话、协商、共同解决公共事务的含义。随着经济全球化和文化传播，社会治理开始在全球范围内迅速展开。

社会治理成为时代的潮流，成为发展的大趋势。在20世纪90年代以来，我国学者对社会治理作了大量研究，党的十八届三中全会提出了创新社会治理体制和社会治理方式的要求，将我国推进了社会治理新时代。随后，我国社会治理运动和研究进一步深化，社会治理从理论研究到典型试点，最后全面在社会上推进，中国不断融入了全球性的社会治理运动中。中国顺应社会治理发展大势，努力从基层社会治理探索开始，积极推动社会治理开展，构建中国特色的社会治理体制和社会治理模式。正是在这样的背景下，浦东基层社会治理探索开展得有声有色。

4.推进大型居住区社区化建设的文件

大型居住区社区化治理不仅与时代条件和经济发展相一致，而且是浦东新区政府在基层实践基础上总结而形成的政策，从而进一步推进了“镇管社区”的发展，体现了历史自觉性。

（1）市级文件

2011年的主要文件有《市委、市政府关于加强新形势下社区建设的若干意见》即沪委办发2011年第51号文件。其中第六部分为探索推进“镇管社区”体制改革。“镇管社区”是在镇的行政架构下，对镇域内城市化社区实施服务和管理。要求各区县要切实加强镇的社区管理办公室的力量，从适应当地社区发展实际需要出发，明确社区管理的职能和职责定位，落实经费和编制，充实共治人员。人口多、面积大、管理任务重的大型镇，要充分考虑人口要素变化，以常住人口为基数，合理调整镇级行政、事业编制，增加警力配备。镇域范围内建设的集中居住社区，由镇政府承担社区管理任务，一般不另设街道办事处。第七部分是推进城乡结合部地区和大型居住社区基本公共服务均等化，以常住人口为基数，增加对城乡结合部地区和大型居住社区公共服务的财力投入，促进城乡基本公共服务均等化，包括学校、医疗卫生、公共文化设施网络的布局以及城际高铁和轨道交通站点布局均等化。特别指出要推进大型居住社区公建配套设施建设。在搞好外围市政配套建设的同时，将教育、文化、医疗、体育、市政公用、邮政、为老服务、行政管理服务、社区共治房和社区商业等公建配套设施作为规划优先考虑重点，确保与住宅同步竣工和交付。探索镇政府参与住宅建设竣工验收工作。

2012年的文件主要有《上海市人民政府关于加强本市大型居住社区行政管理和公共服务资源配置的若干意见》即沪府〔2012〕46号文件。该文件主要是针对大型居住社区配置方面的规定：一是行政管理和公共服务资源配置的总体要求，完善和创新以“镇管社区”为主的社会管理体制架构；在服务资源配置上，坚持因地制宜、适度超前，以常住人口、服务半径为基础，合理确定配置标准；在财力保障上，坚持权责一致，市区两级政府各负其责，加大对大型居住社区的财力保障。二是加强大型居住社区警力配置，增设派出所机构。三是加强大型居住社区城管执法力量配置，按照城镇人口万分之三为标准，确定基本编制，合理设置城管执法机构。四是加大对大型居住社区“三个中心”等公共服务设施的运行经费保障力度，适当提高横向财力结算标准，进一步完善市对区县、区县对乡镇的财政转移支付制度。

中共上海市社会工作委员会文件《关于开展“镇管社区”创新试点工作的意见》即沪社工委〔2012〕55号文件。该文件提出“根据《〈中共上海市委常委会2012年工作要点〉责任分工方案》提出的‘在城郊结合部和郊区的大型居住社区探索镇管社区模式，建立与辖区常住人口规模和地域相适应的基层政权组织和群众自治组织’的要求，决定在上海郊区开展‘镇管社区’创新试点工作”。其中提出主要任务：一是党建工作方面，要按照“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”的要求，理顺“镇管社区”的党组织体系，领导区域化党建、统筹社区资源，凝聚各方力量，推进社区建设，指导社区共治和自治，充分发挥党建在“镇管社区”中的引领作用。二是组织体制方面，探索建立社区党委、社区中心和社区委员会，明确职责，科学确定与镇党委、镇政府和居委会的关系，确立合力的运营模式和工作机制，主导协调区域内多样性、公共性和社会性事务。三是公共服务方面，要加强人口管理和服务，确保配置社区事务受理服务、社区卫生服务、社区文化活动、社区生活服务的功能，合力布局商业业态、教育、社区警务、为老服务、菜场、邮政等公共服务设施，引导公共服务资源下移社区基层，基本满足群众需要。四是社区治理方面，要成立社区共商共治的议事平台，协商社区重大事项；提高居委会自治能力，激发居民活力；落实住宅小区综合管理制度，加强住宅小区物业管理，形成群众广泛参与的自治机制。五是社区保障方面，要配强配足“镇管社区”的工作力量，加强社区干部队伍的建设，加大“镇管社区”的财力保障。

（2）区级文件

浦东新区2012年主要涉及大型居住社区建设与管理的相关文件是“浦委办发〔2012〕11号和12号”。中共浦东新区委员会办公室、浦东新区人民政府办公室《关于贯彻〈上海市委办公厅、上海市政府办公厅关于加强新形势下社区建设的若干意见〉的实施意见》（浦委办发〔2012〕11号）中“完善城乡结合部地区和大型居住社区公共服务配套”规定：推进大型居住社区公建配套设施建设。在强化外围市政配套建设工作的同时，将教育、医疗、文化、体育、市政公用、邮政、金融、为老服务、行政管理服务、社区共治用房和社区商业等公建配套设施作为规范优先考虑重点，确保与住宅同步竣工、交付。建立镇政府参与住宅建设竣工验收制度。中共浦东新区委员会办公室、浦东新区人民政府办公室《2012年浦东新区社会建设工作要点》（浦委办发〔2012〕12号）提出“深化‘镇管社区’模式，加强大型居住社区管理和服务”。规范和完善大型居住区建设管理的体制机制，解决快速城市化区域中的公共服务供给与基层深化管理问题，使人口导入区域的民生得以保障，社会和谐稳定。规范“镇管社区”组织机构，设置为“两委一中心”，即社区党委、社区委员会和社区中心，并明晰关系权责，明确镇、社区和居民区各自职责、相互关系，分清工作界限，减少职能交叉。科学设置、规划导入区的功能配套、硬件设施，合理划分居委会，原则上每个居委会所辖户数不超过2000户。加强大型居住区管理和服务，根据常住人口规模、地域面积、经济发展水平和城市化程度等因素，配足配强管理力量，加大在公建配套、基本公共服务和社会保障等方面的投入，健全人口导出地向人口导入地的转移支付制度。强化社区服务功能，解决公共服务供给不足、社会管理盲点多、现行管理架构和力量难以适应等问题。