中国的总量控制制度

我国的污染物总量控制实践源于20世纪末。在“九五计划”正式把污染物排放总量控制定为中国环境保护的一项重大举措和环保工作的重点之后，总量控制的相关国家政策逐渐法律化，但是我国环境立法中所体现的总量控制制度和日美相比，发展仍不够成熟。最初，我国将该制度引入法律是在1996年颁布实施的《水污染防治法》。此后，随着浓度控制制度的缺点逐渐暴露，该制度渐渐被不同领域的环境保护法律所吸收，如海域排污的总量控制以及大气污染防治的总量控制等。而目前对污染物总量控制制度规定的最为详细的则是2008年新修订的《水污染防治法》。除以上各单行法对污染物总量控制制度进行正面规定外，国家还制定了鼓励企业通过提高资源利用效率从而达到减少和避免污染物产生的《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》的目的。其中，我国《环境保护法》、《水污染防治法》和《大气污染防治法》都规定：排放污染物的企业事业单位必须依照国务院环境保护主管部门的规定，向所在地的环境保护部门申报登记拥有的污染物排放设施，处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度，并提供防治污染方面的有关技术资料。而根据污染物的不同，我国的单行环境立法又做出了不同的规定。

（一）水污染总量控制

1.较早的有关水污染总量控制的法律文件及其规定

当时，在我国法律体系中并没有专门的有关总量控制的统一法规，主要散见于零星的条文，如1989年7月12日颁布的《水污染防治法实施细则》第9条规定：“超过国家规定的企业事业单位污染物排放总量控制指标的，应当限期治理。”这是我国最早涉及总量控制的法律规定，但该条款仅提出了总量指标的原则。1995年8月8日颁布的《淮河流域水污染防治暂行条例》也对污染物排放总量控制作出了规定，第9条明确指出：“国家对淮河流域实行水污染物排放总量控制的制度。”第10至15条分别规定了总量控制计划的制定、内容和具体实施程序，以及超标排污的责任、排污许可证等有关内容。

2.1996年《水污染防治法》

真正将总量控制制度的概念引入法律是我国1996年颁布实施的《水污染防治法》。该法第3章“水污染防治的监督管理”第16条规定：“省级以上人民政府对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放的总量控制制度，并对有排污量削减任务的企业实施该重点污染物排放量的核定制度。具体办法由国务院规定。”尽管该制度在当时仅适用于那些“不能达到国家规定的水环境质量标准的水体”，而且国务院也没有制定实施该制度的具体办法，但是该规定对我国污染物总量控制制度的建立具有里程碑的意义。

一些省人大根据该法制定了相应的地方性法规，如《江苏省太湖水污染防治条例》、《安徽省淮河流域水污染防治条例》等。但这些法律、法规对总量控制的规定非常笼统，具体工作仍需政府部门具体实施。《江苏省太湖水污染防治条例》第21条规定：“省人民政府应当按照国家要求，采取有效措施，削减和控制太湖流域重点水污染物排放总量。”可以看出目前的水污染物总量控制制度主要存在于政府及环保部门的行政政策、行政计划中，主要形式有总量控制计划、方案、目标等。目前的具体做法是国家环保总局在我国国民经济和社会发展计划实施期间制定出相应的污染物总量控制计划，如《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，经国务院批准后将污染物总量分解给各省，各省再把总量逐级分配，直到落实到污染单位为止，国家环保总局、统计局和发展改革委员会定期对各省执行情况进行考核和检查。各省的相关部门也定期考核和检查排污单位，对完不成任务的单位进行处罚。

3.2008年《水污染防治法》

2008年修订的《水污染防治法》是目前我国对污染物总量控制制度规定的最为详细的法律。该法的第9、18、19、23、74条对总量控制制度作了规定：“国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。省、自治区、直辖市人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点水污染物排放总量，并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府。市、县人民政府根据本行政区域重点水污染物排放总量控制指标的要求，将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。具体办法和实施步骤由国务院规定。省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域水环境质量状况和水污染防治工作的需要，确定本行政区域实施总量削减和控制的重点水污染物。对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”

总体来讲，修订后的《水污染防治法》有关总量控制制度的规定可以分为三个层次：一是总量控制的对象：重点水污染物排放；二是水污染总量控制制度的具体执行：各级政府逐级授权；三是总量控制制度实施所运用的相关制度：（1）暂停审批新增建设项目。即对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。（2）公布。国务院环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的省、自治区、直辖市予以公布。省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的市、县予以公布。县级以上人民政府环境保护主管部门对违反本法规定、严重污染水环境的企业予以公布。（3）超标排放限期治理并处罚款。排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额两倍以上五倍以下的罚款。

该规定不仅从宏观上描绘了水污染物排放总量控制制度实施的两个模式，即中央制定标准地方执行模式和地方自主制定标准模式，同时还引入了一项为确保未达标地区的污染物排放总量停止增长的区域限批制度。该制度在2007年国家环保总局发起的第三次“环保风暴”中首次实施，国内部分大型企业的重大建设项目严重违反了《环境影响评价法》和“三同时”的规定，因此国家环保总局暂停了对这些项目的审批。此决定一出，立刻引起了社会各界的强烈反响，当然既有正面支持的也有质疑批评的，但总体而言，我们必须承认其对一定区域内环境质量的维护是功不可没的，所以立法者将该制度引入法律规定也是大势所趋。从某种意义上来讲，该制度对污染物总量控制制度的执行在事实上起到了保驾护航的重大作用。

4.1999年《海洋环境保护法》

1999年修改后的《海洋环境保护法》也吸收了国际上通行的总量控制制度的相关原理，该法第3条规定：“国家建立并实施重点海域排污总量控制制度。”这项制度明确了对重点海域和主要污染物区域性控制和指标控制的双项控制。水污染防治法中主要体现对重点水污染物进行总量控制，没有明确对重点水域或者流域进行总量控制。

（二）大气污染总量控制

我国城市大气污染总量控制制度始于“六五”期间的大气环境容量研究。“六五”以来，我国陆续开展了大气排污许可证试点研究和大气污染物总量控制实施体系研究。1988年第三次全国环境保护会议之后，国家环境保护总局正式提出了在我国开始实行浓度控制与总量控制相结合的污染控制对策，并于80年代末期从日本引进大气污染总量控制方法。从此我国城市大气污染步入一个由浓度控制向总量控制过渡的新阶段。“八五”期间是我国大气污染总量控制的试点期，国家环保局在16个城市进行了大气污染总量控制的推广试点工作，目的是为提供进行大气污染总量控制的实用技术方法。从“九五”开始则是大气污染总量控制在我国的推广和普及期。

1995年8月29日《大气污染防治法》第27条规定了“划定酸雨控制区或者二氧化硫控制区”及其要求，这是我国环境立法中首次推出的区域污染综合治理的重大举措。两控区划定方案体现了可持续发展战略的要求，也推动了总量控制法律制度的完善。但是，由于《大气污染防治法实施细则》没有及时修改，两控区的原则规定尚未得到很好的落实。

2000年修订的《大气污染防治法》规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。”这是该法中唯一关于总量控制制度的规定。归纳起来讲，修订的《大气污染防治法》第15、30条有关总量控制制度的规定主要分为三个层面：一是总量控制的对象，包括尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区；二是保障总量控制实现的相关制度，主要是污染物排放许可证制度。特别是有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物；三是对特殊企业规定了明确的实现总量控制的方式，包括新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业，超过规定的污染物排放标准或者总量控制指标的，必须建设配套脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施。

从该规定我们可以看出，在大气污染防治领域的总量控制制度不仅适用于“尚未达标地区”，而且还用于“两控区”。从该制度实施的整体效果来看，其对我国的污染物控制还是起到了很大的作用的。但是，一套完整的总量控制制度除了实体性内容的规定之外，还应当有与实施总量控制制度相配套的程序性规定和操作性规定。从我国“十五”期间二氧化硫和化学需氧量的排放量不降反升的现实情况看来，该制度还有很多尚需完善之处，尤其是该制度的具体实施和执行环节，如总量控制指标的分配程序、总量控制指标的转让程序、对排污企业履行总量控制的监督程序等。否则，总量控制的制度体系难以形成，控制目标无法实现。此外，《大气污染防治法》对于总量控制区域的设置也不尽合理。我国总量控制制度的适用范围并不包括防治跨界污染，现有的总量控制制度无法有效解决跨界污染的问题，各行政单位缺乏实施总量控制的积极性。

（三）总量控制在其他立法中的体现

1.《清洁生产促进法》

《清洁生产促进法》第28条规定：“本法第二十七条第二款^[41]规定以外的企业，可以自愿与清洁生产综合协调部门和环境保护部门签订进一步节约资源、削减污染物排放量的协议。该清洁生产综合协调部门和环境保护部门应当在本地区主要媒体上公布该企业的名称以及节约资源、防治污染的成果。”对于此类自愿进一步节能减排的企业，该法规定了两项支持和鼓励的措施，一是“该清洁生产综合协调部门和环境保护部门应当在本地区主要媒体上公布该企业的名称以及节约资源、防治污染的成果”；二是按照本法第31条的规定，对自愿节约资源、削减污染物排放量协议中载明的技术改造项目，由县级以上人民政府给予资金支持。也就是说，国家对企业进行减排技术的研发和应用给予经济上的帮助和舆论上的支持，这对于提高企业自主减排的积极性将起到极大的促进作用。清洁生产意味着从生产的源头做到减排，而循环生产则不仅意味着源头减排，还意味着从末端对污染物排放进行再利用和资源化。

2.《循环经济促进法》

已于2009年1月1日生效的《循环经济促进法》将“循环经济”定义为“在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称”，其中“减量化”是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生。同时，减量化原则也是发展循环经济的优先原则。各县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府下达的本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，促进循环经济发展。