我国总量控制制度的完善

完善我国污染物总量控制制度首先应当确定明确的目标，在这个目标的指导下逐渐丰富和改善现有的污染物总量控制制度。法律制度与社会现实相比较具有一定的滞后性，立法者所追求的目标之一是法律制度最大可能的满足调整社会关系的需要。在我国污染物总量控制制度产生于环境矛盾日益激化的今天，其承载着污染控制法律制度效率追求的历史重任，应在现有环境法律制度体系完善的背景下完善该制度。同时，在具体实施总量控制时也要有与法律制度相配备的实施机制。

（一）在法律制度层面上的完善

1.要加快污染物总量控制制度的法律化

环境政策在我国的环境保护事业进程中发挥着重要的作用，虽然其出台迅速、调整灵活，但具有不稳定性。因此从发挥该制度长期功效的角度来说，需要控制的污染物应当由法律法规规定，也就是说，只有将受控污染物的范围规定在环境法律制度中，才能确保法律制度发挥出长期功效。除此之外，还应当从法律上对地方人民政府确定本行政区域的受控污染物进行规范，以避免出现权力被滥用的后果。国家在决定污染物总量控制的污染物类型时不宜一刀切，而应该因地制宜分情况处理，同时还应该注意社会公正和效率的问题，如果由省级人民政府根据本行政区域的特点自行确定本行政区域实施总量削减和控制的重点水污染物，可能会导致为了追逐经济利益而不对本应实施总量控制的污染物进行总量控制。因此，如何衡量该制度的效率价值和公正价值是今后完善我国污染物总量控制制度所应该努力的方向。

2.应加强污染物总量控制制度与其他主要环境法律制度之间的协调

首先，应当与环境规划制度相协调。如同一个城市规划为未来的城市设计提供蓝图一样，环境规划制度在环境管理中也发挥着类似的作用。污染物总量控制制度首先应当与环境规划制度保持一致，完成环境规划的既定目标。其次，应当与环境影响评价制度相协调。环境影响评价制度是一种有效的事前防治的环境法律制度，其与污染物总量控制制度的联系点主要在于环境保护部门对某项目进行环境影响评价时，将该项目在投入使用后所可能排放的污染物的类型和数量作为环境影响评价的内容，将那些排放大量污染物或者有毒有害污染物的项目排除在外以减少环境风险，同时也会减少实施污染物总量控制制度的难度。再者，应当根据环境标准制度所确定的总量标准制定可排放的污染物总量数额。鉴于环境标准对实施污染物总量控制制度的重要性，因此在制定环境标准的过程中应当注意程序的合法性、正当性及方法的科学性。另外，还应协调其与排污申报制度、排污许可证制度、排污收费制度、环境监测制度、限期治理制度和排污权交易制度的关系。

3.需注重与污染物总量控制制度相关的法律责任制度建设

我国的污染物总量控制制度还处于发展的初期，相关法律责任的规定还不尽完善，为了保障污染物总量控制制度的严格实施，必须加强与该制度相关的环境法律责任制度的构建。1999年的《海洋环境保护法》和2000年的《大气污染防治法》均在总则和第二章中对污染物总量控制制度做出了规定，但是这些规定都过于原则化并不具备很强的操作性。2008年修订的《水污染防治法》关于污染物总量控制的责任规定仍然存在缺陷，这种对所有超量排污的行为仅仅课以限期治理、行政罚款等责罚十分不利于污染物总量控制制度的执行。这种责任形式没有考虑违法排污企业超量排污行为的恶性程度，规定的行政处罚力度也相对较轻。总之，提高超量排污的责任幅度是确保污染物总量控制制度顺利实施的重要保障，也只有如此才能够走出我国环境治理中“守法成本高、违法成本低”的怪圈。

（二）在具体实施层面上的完善

1.实行全面排污申报登记，获得准确总量基数

排污申报登记是环保部门依法全面了解和掌握当地排污状况，加强对污染源监督管理的一项必不可少的基础工作，已在各项环保法律法规中明确规定。它要求企业对其生产污染物的排放情况必须如实填写，如申报后排污种类和数量发生变化，还应及时进行登记变更，使数据保持连续性，具有可比性。排污申报登记的数据可全面弥补环境统计数据的不足，具有可靠性、可比性和法律权威性。因此，以排污申报登记的数据为基础，可以获得较为准确的总量基数，为下一步制定总量控制计划打下基础。

2.结合产业结构调整，合理制定总量控制计划

进行总量控制在一定程度上就是限制某一产业在某一地区的发展，这对于产业结构和布局的调整有着十分重要的意义。各级管理部门，尤其是产业部门应认真研究总量控制区的划分及总量控制指标分配的各项规定，根据总量控制的要求，充分利用产业政策、规划计划、项目决策等手段，进行产业结构的调整和布局调整，关停一批污染严重、治理无望的小企业，新上一批工艺先进、符合当地结构调整要求的项目，使所制定的总量控制计划能更好地为经济发展服务，实现经济效益和环境效益的协调发展。在总量控制计划的制定中，应进行效益分析，充分考虑技术和经济的可行性。由于总量控制计划应在确定区域环境目标基础上来制定，而区域环境目标的确定不仅要根据区域环境功能，还要受当地技术和经济条件的制约，若目标定得过高，技术和经济条件达不到，则目标无法实现；若所定目标在技术上能达到，但投资太大，在目前条件下不可能实施，则总量控制计划也将落空。因此，总量控制计划定得合理与否，将直接关系到最终的实施效果。

3.加强管理和监督

在总量控制计划的实施过程中需要强化监督和管理。对于新建项目，应将是否超过本地区总量指标作为审批环评报告书和“三同时”验收的重要依据，凡是没有总量指标的地区不得再上有污染的项目。如果要上，必须体现“以新带老”的原则，新上的项目不仅要达标排放，而且要削减老污染源的排污量以保证排放总量不超过原有总量，或者按“排污权交易”的原则，投资治理其他项目或新上集中治理项目削减该地区的排污总量以换取排污许可，达到增产不增污或增产减污的目的。对于总量控制计划实施情况的监督，实行动态监测是较为有效的一项措施。就目前我国的环境监测状况来看，还不能适应对总量控制实施进行监督的要求。为此，应不断改善环境监测条件，一方面要加大监测部门自身建设的投入，更新监测仪器设备，加强人员业务素质的培训，以提高监测水平；另一方面，应建立覆盖全国的环境信息网络，提高数据、信息的传输能力。对企业的主要污染源实行连续在线监测，建立企业排污的动态档案和反馈系统，在国家、省、市、县之间进行计算机联网，及时将信息上报，以便动态监测、监督管理总量控制指标的完成情况，便于管理部门对总量控制计划及时进行调整，更好地适应环境和经济的协调发展。

4.积极推行清洁生产

清洁生产是将整体预防的环境策略持续应用于生产过程、产品和服务中，以增加生态效率和减少对人类和环境的风险性，是一项实现经济与环境协调发展的环境策略。对生产过程，要求节约原材料和能源、淘汰有毒原材料，减降所有废物的数量和毒性；对产品，要求减少从原材料提炼到产品最终处置的全生命周期的不利影响；对服务，要求将环境因素纳入设计和所提供的服务中。因此，通过开展清洁生产，可以大大减少污染排放量，促进总量控制计划的有效实施。

【注释】

[1]马中：《论总量控制与排污权交易》，《中国环境科学》，2002年第1期。

[2]刘淑青：《我国污染物总量控制制度研究》，中国政法大学硕士学位论文，2009年，第7页。

[3]汪劲：《环境法律的理念与价值追求—环境立法目的论》，法律出版社，2000年，第96页。

[4]陈羿汀：《我国污染物总量控制制度的缺陷与完善—以太湖水污染为例》，《天水行政学院学报》，2008年第3期。

[5]刘淑青：《我国污染物总量控制制度研究》，中国政法大学环境与资源保护法学硕士学位论文，2009年，第7-9页。

[6]2007年底连续出台《“十一五”主要污染物总量减排考核办法》《“十一五”主要污染物总量减排统计办法》和《“十一五”主要污染物总量减排监测办法》。三个文件构成了“十一五”期间主要污染物减排考核工作的“三大体系”。

[7]赵绘宇、赵晶晶：《污染物总量控制的法律演进及趋势》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版），2009年第1期。

[8]参见《“十一五”主要污染物总量减排核查办法（试行）》。

[9]刘新斌：《污染物总量控制研究动态与趋势分析》，《江西化工》，2006年第4期。

[10]宋国君：《论中国污染物排放总量控制和浓度控制》，《环境保护》，2000年6期。

[11]王杨：《污染物排放总量控制的现状及建议》，《硅谷》，2009年第21期。

[12]宋国君：《论中国污染物排放总量控制和浓度控制》，《环境保护》，2000年第6期。

[13]曹磊：《论环境污染总量控制》，《甘肃环境研究与检测》，1997年第39期。

[14][英]朱迪·丽丝：《自然资源—分配、经济学与政策》，蔡运龙等译，商务印书馆，2005年，第23页。

[15]周耿著：《在线产品的竞争研究》，南京大学出版社，2009年，第4页。

[16][美]巴里·康芒纳：《封闭的循环》，侯文惠译，吉林人民出版社，1997年，第141页。

[17][英]朱迪·丽丝：《自然资源—分配、经济学与政策》，蔡运龙等译，商务印书馆，2005年，第23页。

[18][英]朱迪·丽丝：《自然资源—分配、经济学与政策》，蔡运龙等译，商务印书馆，2005年，第23页。

[19]Steven Ferrey，Environmental Law，Examples & Explanations，Citic Publishing House，2003，p9。

[20]Nancy K·Kubasek Gary S·Silverman，Environmental Law，清华大学出版社2003年版，第113页。

[21]舒国滢：《法理学阶梯》，清华大学出版社，2006年，第164页。

[22]赵震江、付子堂：《现代法理学》，北京大学出版社，1999年，第90页。

[23]钭晓东：《论环境法功能之进化》，科学出版社，2005年，第22～28页。

[24]王灿发：《环境法学教程》，中国政法大学出版社，1997年，第33页。[美]E·博登海默：《法理学—法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，1999年，第252页。

[25][美]E·博登海默：《法理学—法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，1999年，第252页。

[26][美]E·博登海默：《法理学—法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，1999年，第242页。

[27][美]E·博登海默：《法理学—法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社，1999年，第232页。

[28]“从价值中推导出义务来”是罗尔斯顿环境伦理学的基本方法。罗尔斯顿：《环境伦理学：人自然的价值以及人对大白然的义务仁》，杨通进译，中国社会科学出版社，2000年，第426页。

[29]刘江龙等：《金属材料的环境影响因子及其评价》，《环境科学发展》，1996年第6期。

[30]生态三定律由康芒纳提出，分别是：所有的事物都是相互联系的；除了再循环，无物消亡；大自然最有智慧。罗尔斯顿：《环境伦理学：大自然的价值以及人对大自然的义务》，杨通进译，中国社会科学出版社，2000年，第43、55～56页。

[31]王蓉：《中国环境法律制度的经济学分析》，法律出版社，2003年，第184页。

[32]赵国青：《外国环境法选编》（第一辑，下册），中国政法大学出版社，2000年，第10～19页。

[33]能源总量倒逼机制推进十二五节能减排，2012年1月13日，http://stock.hexun.com/2012-01-13/137235714.html。

[34]汪劲：《从日本水污染防治立法探讨我国<水污染防治法>的修改》，《上海环境科学》1995年第7期，第7～8页。

[35]U.S.EPA， Protocol for Developing Nutrient TMDLs[R].Office of Water 4503F Washington DC 20460，EPA 841-B-99-007，1999。

[36]Committtee to Review the NeW York City Watershed Management Strategy Water Science and Techoology Board， Watershed Management for Potable Water Supply[M].National Academy Press Washingto，D.C.，2000。

[37]叶旭：《温瑞塘河流域污染物总量控制研究》，浙江大学硕士学位论文，2007年，第7～8页。

[38]2007年12月5日，这一“两党”法案以11票对8票的投票结果在参议院环境和公共事务委员会通过并被提交至整个参议院，成为美国第一部在议会委员会层面得到通过的温室气体总量控制和排放交易法案。

[39]加里·贝克尔（美国芝加哥大学教授，1992年诺贝尔经济学奖得主）：《清洁能源立法》，《财经》杂志2009年7月20日总第242期，第52页。

[40]美国清洁能源法案简介，2010年1月17日，http://www.chinacpsc.org.cn/show.php？contentid＝586，2012-7-21。

[41]《清洁生产促进法》第27条第2款规定，有下列情形之一的企业，应当实施强制性清洁生产审核：（一）污染物排放超过国家或者地方规定的排放标准，或者虽未超过国家或者地方规定的排放标准，但超过重点污染物排放总量控制指标的；（二）超过单位产品能源消耗限额标准构成高耗能的；（三）使用有毒、有害原料进行生产或者在生产中排放有毒、有害物质的。