明确其法律属性的意义

对于限期治理的法律属性，目前理论界和实务界存在着行政处罚、行政强制和行政命令等观点。明确限期治理的法律属性，不仅是理论完善的要求，更重要的是它的准确认定直接关系到环境执法和环境司法，具有一定的实际意义。^[10]

1.准确认定限期治理的法律属性，直接关系到环境执法和司法中法律的正确适用

第一，如果限期治理是一种行政处罚，那么行政机关在作出限期治理决定时，就必须按照《行政处罚法》和《环境保护行政处罚办法》的规定，遵循处罚法定、公开公正、事先告知、举行听证等要求，履行法定的行政程序义务。如果相对人不服提起行政诉讼，人民法院同样应按照行政处罚法的标准进行合法性审查。第二，将限期治理定位为行政强制措施，行政强制措施由于其具有更强和更直接的强制性，具有不同于其他行政行为的特殊性，其不宜也不可能遵守一般的行政程序。第三，尽管我国尚未制定专门的《行政程序法》，但从法理上看，将限期治理可以定位为行政命令，行政命令属于一般行政行为，应由一般性的行政程序法调整。《行政程序法》已列入十届全国人大常委会的立法规划，地方性的行政程序法规业已出现。显然，在行政法制逐步完善的背景下，应当对限期治理法律属性进行准确认定。

2.准确认定限期治理的法律属性，直接关系到法律救济中行政诉讼起诉期限的认定

根据《环境保护法》第40条的规定，当事人对行政处罚决定不服的，提起行政诉讼的起诉期限是15天；根据《行政诉讼法》第39条的规定，当事人提起行政诉讼的起诉期限是3个月。因此根据特别法优于普通法的法理，如果限期治理属于行政处罚，就应适用《环境保护法》的规定，其起诉期限为15天。如果限期治理属于行政强制或行政命令，就应适用《行政诉讼法》的规定，其起诉期限为3个月。

3.准确认定限期治理的法律属性，有助于解决限期治理制度在实践中遇到的一些“难题”

限期治理是目前环境执法经常使用的手段之一，但在实践中，限期治理决定往往变成环境违法企业手中的“豁免权”“限改令”异化为排污的“护身符”。有些企业利用“限改令”前的时间抓紧生产公开排污，认为在整顿最后期限来临之前，不会再有人来查，因此无所顾忌地排污，使得“限制治理”成了“免罚”的代名词。表面上看，出现这种现象的原因在于法律对限期治理期间企业应承担的法律责任没有进行明确规定，使得环境保护部门对企业在限期治理期间的违法行为（超标排污甚至直排），除了按规定征收超标排污费外，再无其他制约和惩处手段，但从根本上讲，使“限改令”变成排污“护身符”的是执法人员对限期治理法律属性的理解与认识：（1）如果将限期治理理解为行政处罚，按照“一事不再罚”的原则，既然已经对企业进行了一次处罚（责令限期治理），那么对于企业在治理期间的违法行为就不能再课以罚款等处罚，只能等期限届满后按照法律规定进行处理。（2）如果将限期治理理解为行政强制措施或者行政命令，就不存在“一事不再罚”的限制，限期治理期间企业的环境违法行为，仍然应按照法律的规定进行处罚，和限期治理决定本身互不影响。如此，则起码消除了使“限改令”变成排污“护身符”的法律因素，让企业在和执法部门博弈时少了一个借口。

准确认定限期治理的法律属性，不仅是一个理论问题，也是一个在环境行政执法中如何适用法律和在环境司法中如何确立起诉期限的问题，更是一个直接影响到限期治理制度实际运行绩效的问题，具有重要的实践意义，值得进行深入研究。