通过法定途径分类处理信访诉求的“五个一”青岛经验刍议

青岛市社会科学院政法所　姜福东

摘　要：通过法定途径分类处理信访事项的“五个一”青岛经验，可以概括为五大机制创新，亦即协调联动机制创新、“互联网＋”机制创新、诉访分离机制创新、高效为民机制创新、人才队伍保障机制创新。相应地，“五个一”青岛经验或模式彰显了五大特色和亮点，亦即一个系统化运作的“神经中枢”，“信、访、网一体化”的受理与处置平台，一套法治化、规范化的权力（责任）清单，一系列高效便民化的“阳光信访流程”，专业化、社会化的“一线中流砥柱”。

关键词：法定途径　青岛经验　“五个一”

青岛市以通过法定途径分类处理信访问题的探索实践为抓手，深入推进信访工作系统化、科学化、法治化、规范化、便民化和专业化建设，已取得显著成效，积累了宝贵经验。我们研究发现，2015年1～9月份，青岛市政法部门受理的涉法涉诉信访案件同比上升约15%，市政府法制办受理行政复议案件306起，与上年的164起相比，同比上升86．6%。同期，市仲裁办共受理各类进入仲裁程序案件561起，同比上升57．6%。而与此同时，群众到市上访5293起，同比下降14．9%；到省上访和进京集体上访，同比分别下降25．3%和56．1%。上述数据虽然不能完全证明，这是青岛市通过法定途径分类处理信访事项所取得的积极成果，但至少在一定程度上表明，青岛市的相关做法正在走向阶段性成功的路途中。一个通过法定途径分类处理信访事项的“五个一”青岛经验或模式，基本已经逐步形成，并在不断发展完善之中。我们认为，“五个一”青岛经验或模式具备了某些最基本的构成要素，可以概括为五大机制创新，亦即协调联动机制创新、“互联网＋”机制创新、诉访分离机制创新、高效为民机制创新、人才队伍保障机制创新。相应地，“五个一”青岛经验或模式彰显了五大特色和亮点，亦即一个系统化运作的“神经中枢”，“信、访、网一体化”的受理与处置平台，一套法治化、规范化的权力（责任）清单，一系列高效便民化的“阳光信访流程”，专业化、社会化的“一线中流砥柱”。

一、创新协调联动机制，构建一个“神经中枢”

信访机构在履行指导、协调、受理、督查、考核等法定职责时，完全可以统一协调组织，督促有关部门依法行政、联动执法，确保行政活动的合法性和合理性，有效保障信访群众的正当权益，及时化解社会矛盾纠纷。青岛市通过法定途径分类处理信访诉求的探索与实践，有一个非常重要的特点，就是“合”字，即联合、综合、合力、合作。青岛市创新协调联动机制，构建起一个聚智聚力的、系统化运作的“神经中枢”，充分发挥了信访的指导、协调、监督等综合职能之功效。这个“神经中枢”主要有三个特征：第一，政府指导，各部门广泛参与机制；第二，联席会议协商合作机制；第三，监督检查机制。青岛市成功搭建了市、区（市）两级协调联动系统，充分发挥了信访独具中国特色的制度优势。

青岛市在通过法定途径分类处理信访诉求的实践中，凭借市信访联席会议这一系统化平台，建立由市信访局牵头、相关部门联合办案的协调联动机制，形成工作合力，聚智聚力，及时有效解决诸如农民工讨薪等“三跨三分离”信访焦点问题。通过信访部门协调，政府相关部门互相补台、通力合作，工作效率大为提高，充分发挥了信访“神经中枢”的作用。青岛市市级信访接待中心采取“1＋6＋N”联合接访模式，实行“统一登记、分类接谈、三级调处、交办督办”的运行模式，为群众提供便捷、高效、安全、舒心的信访环境，实现群众信访事项在中心“一站式接待、一条龙办理、一揽子解决”。青岛市公安局对于非法集资问题等影响面比较大的信访事项，采取信访与相关法定途径联动处理的方式快速处理，稳控局势，充分发挥了这种协调联动系统的优势。一段时间以来，针对非法集资信访案件比较突出的问题，市局选派经侦支队工作人员到信访处值班，配合责任单位处理这类信访案件，取得了较好的效果。

在区（市）级以下的协调联动机制创新方面，以胶州市人社局的“1＋3X＋4＋2”信访新模式最为典型。胶州市人社局通过成立1个劳动关系协调中心，针对X项信访事项划分“依法处置、政策性处置、信访处置”3类处置方式，打造“市—镇（街道）—工业园区（村）—企业”4级调解组织体系，完善市、镇2级执法双向联动机制，积极探索法定途径分类处理有关信访事件。尤其值得一提的是，胶州市人社局劳动关系协调中心的信访协调联动机制，在及时、高效处置信访案件，有效预防和减少突发性、群体性上访事件上发挥了重要作用，最大限度保证了信访群众的合法利益不受损失，打造了和谐劳动金胶州的服务品牌。

典型案例：胶州市劳动关系协调中心成功处置企业欠薪导致的信访案件

2015年1月，青岛胶州市一家农业设备企业法定代表人突然失联。劳动关系协调中心迅速启动了应急预案。监察、信访、仲裁等部门第一时间同时介入，分工进行合作。监察部门调取第一手欠薪欠费资料，立案处理，及时移交公安部门；信访部门负责疏导职工情绪，引导职工通过法定途径理性维权；仲裁部门接受职工申请，启动财产保全程序。同时，镇政府办公室帮助职工协调法院，依法第一时间由法院启动财产查封，最大限度维护了职工利益。涉案企业法定代表人现已被公安机关抓获，仲裁裁决也已进入法院的强制执行阶段。该案处理获得有关职工和社会公众的一致好评。

因企业主失联导致的欠薪信访事件，在当前经济不景气的社会大环境下，时有发生，社会影响面很大，政府处置及不及时、效果好不好，广受社会关注。2015年，胶州市人社局劳动关系协调中心已成功处置包括该案在内的多起突发性、群体性信访事件。实践证明，这种信访协调联动机制在依法处理突发性、群体性事件上成效显著，值得进一步发展和完善。青岛胶州市的有关经验，已在全国范围内产生了较好的示范效应。2014年7月，国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴等领导、专家对胶州信访法治化工作予以充分肯定。2015年3月，人社部向全国推广了胶州信访新模式。2015年7月，国家信访局在深圳召开全国信访工作制度改革交流推进会，播放了胶州市人社局法定途径分类处理信访事项的视频专题片。

二、创新“互联网＋”机制，搭建“信访网一体化”平台

目前，国家信访局正积极推动建设以互联网为依托的全国网上信访受理平台，引导群众多上网、少走访，让“数据多跑腿，群众少跑路”，逐步把网上信访作为解决信访问题的主渠道。青岛市通过法定途径分类处理信访诉求的探索与实践过程中，一个非常重要的特点，恰恰是科学化、信息化平台建设。青岛市专门成立市信访信息化建设工作领导小组，通过“互联网＋信访”机制创新，搭建起顺应互联网时代趋势的“信访网一体化”受理与处置系统平台。可以说，在大力推进信息化系统平台建设领域，青岛市已经走在了全国前列。

青岛市早在2007年就开始开发“网上信访”系统，在全省、全国率先开展“网上信访”工作。主要采取“外网受理—内网办理—外网反馈”的模式进行办理反馈，将群众从互联网提出的信访事项通过数据转换，转入覆盖到全市各级各部门的青岛市金宏政务办公网，由市信访局通过金宏网转交相关单位办理，再将办理结果转换到互联网向群众进行反馈。随着“网上信访”系统的不断完善，2015年1月，市信访局依托市金宏政务办公网，建立并在全市启用了青岛市信访信息系统。在此基础上，市信访局进一步完善了互联网的“网上信访”平台建设，并为各区（市）信访局统一开发建立了“网上信访”受理平台，在各区（市）政府门户网站首页建立了链接。同时，又将各市直单位、区（市）直单位及所有的镇政府（街道办事处）全部在各级“网上信访”受理平台上开通接口。这样，青岛市便搭建起覆盖各级各部门的网上信访受理平台体系，群众可以通过登录市、区（市）两级网上信访平台，直接给全市各级各部门直接投诉、反映问题，减少了由信访部门转交的中间环节，提高了办理时效。2015年以来，青岛市针对工作中经常遇到的信转访、访转信或访、信、网交叉问题，制定出台了《青岛市信访事项“一体化”办理实施意见（试行）》，着手开展“信访网一体化”平台建设，有效避免重复交办、重复办理、多次反馈，减少信访成本。

目前，全市共建立了11个网上信访受理平台，其中包括1个市级平台，10个区（市）平台。群众可通过登录市级“网上信访”受理平台，给青岛市信访局或市级各部门直接投诉反映问题，也可通过登录区（市）的“网上信访”受理平台，给区（市）信访局或区（市）所辖部门及镇政府（街道办事处）直接投诉反映问题。群众在互联网上提出的信访事项，将直接转入到所投诉单位或部门在金宏政务办公网上信访信息系统，由该单位或部门通过金宏办公网的办公平台及时查收，并按《信访条例》的有关规定进行办理反馈。投诉给各级信访局的信访事项，由各级信访局通过金宏网，转交相关责任单位进行办理反馈。目前，青岛市已构建起“信、访、网三位一体化”的受理与处置平台体系，市民足不出户即可在网上表达诉求，信访工作已开始进入互联网时代。

典型案例：胶州市人社局开发使用“OA办公自动化系统”

推动信访分类处置

青岛市不断加强市级、区（市）级信访信息系统平台的建设。区（市）级信访信息系统平台的建设以胶州市最为典型。胶州市人社局依托“OA办公自动化系统”，开发功能完善的网上办理模块，走在了全省乃至全国前列该系统按照诉访分离原则，在入口分类处置增设X项信访网上分拣功能对信访问题通过网络分三类处置。一是依法处置，亦即对涉及欠薪欠费、加班费等来访事项，由劳动关系协调中心下设的劳动保障监察依法受理，对涉及确认劳动关系、经济补偿等来访事项，由劳动人事争议仲裁依法受理。处理结果由信访科负责归口反馈。二是政策性处置，亦即对档案管理、人事考录等政策性咨询事项，由相关负责科室作出解释，并与信访人及时沟通情况。处理结果亦由信访科负责归口反馈。三是信访处置，亦即针对历史遗留问题、超出法定时限等事项，由信访科牵头，分管领导协调市相关部门和局属相关科室，研究形成处置意见，报局长办公会等上级领导审阅，并与信访人沟通后归口反馈。信访人对处理意见不满意的，进入复查复核程序此外，还在网站增设反馈平台，设置信访人结果查询及满意度模块，形成以群众满意度为导向的信访工作新机制。通过网上受理、网上分案，网上办理，进一步强化了科学化、信息化手段在信访工作中的促进作用，信访群众的合法权益得到了更为及时有效的保障。国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴给予了高度评价：“胶州人社信访网上流转顺畅直观，诉访分离明晰，以法治方式解决信访问题到位。”

三、创新诉访分离机制，梳理运用一套权力（责任）清单

基层政府信访治理中所面临的一个重大难题，是如何对上访案件依法进行分类，然后在此基础上进行有效治理。就此而言，推行信访工作的清单制度管理是一个有益的尝试，一方面可以明确政府各信访部门的具体职责，另一方面也便于信访人的信访与监督，让政府信访在阳光下运行，在法治轨道上运行，切实实现“法定职责必须为，法无授权不可为”的法治政府理想目标。青岛市通过法定途径分类处理信访诉求的探索与实践，具有一个非常重要的特点，就是一套法治化、规范化的权力（责任）清单制度建设。青岛市创新诉访分离机制，梳理明晰一系列法治化、规范化的权力（责任）清单，并将其逐步落实到信访实践当中，增强了有关机构及其工作人员运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，提升其依法解决信访问题的能力。经过探索和实践，清单管理方式取得了良好的社会效果，群众满意度不断上升。

青岛市按照国家信访局《信访事项内容分类》三级目录，依据行政权力清单，对涉及各主要职能部门的信访事项分别判定法定途径。对能够通过诉讼、仲裁、复议等法定途径处理的，优先导入这些法定途径；对可通过行政确认、行政许可等业务办理给予解决的，通过业务程序进行解决。对无法导入上述两类途径，但属于本部门职责范围内的投诉诉求，依照《信访条例》和相关规定办理。围绕不同类别信访诉求，对相关法律、法规、规章及规范性文件予以全面梳理，找到处理信访诉求的法定依据，制定好责任清单，做到不留空项、要素齐全、简便易行。凡是纳入法定途径的，列明适应的条件、主体、时限、操作程序和法律结果，既让工作人员看得懂、用得了，又让群众的投诉请求按照这个清单途径走得通、能解决。2015年10月底前，全市各主要职能部门、区（市）相关职能部门都已形成通过法定途径分类处理信访诉求责任清单。《青岛市通过法定途径分类处理信访诉求清单（选编）》将作为今后开展工作的主要依据。青岛市城阳区群众来访接待中心，率先推进依法分类处理信访投诉请求工作机制，接访工作的重心由“重维稳、重办理”逐步转向“重清单、重分类”，相关职能部门依照权力（责任）清单模式办理群众信访诉求的时间大大缩短，效率大为提高。

青岛市部分基层单位还制定了通过法定途径分类处理信访诉求的工作细则和责任清单。如胶州市九龙街道梳理出一套“九龙街道通过法定途径处理信访诉求清单”，并出台了明晰化的“信访诉求清单细化分类表”，极大地方便了信访干部和群众。胶州市九龙街道办事处，将群众诉求按照部门职能或部门权力清单导入到各职能部门，具体办理由各职能部门负责。对属于本部门受理范围内的信访诉求，做到“群众有诉求，部门就有法定途径可遵循”，用明确的法定途径来解决群众诉求；对不属于受理范围的信访诉求，部门必须向群众讲清政策和理由。九龙街道办事处结合权力清单，对各部门的职能、权力边界进行界定和公示，让群众知道“谁来办、怎么办”，引导群众主动通过法定途径解决诉求，维护合法权益。

典型案例：青岛华泰隆集团和施工方拖欠人工费引发集体上访案

青岛市城阳区泰隆广场项目开发过程中，因青岛华泰隆集团和施工方黄光宪拖欠人工费问题，自2012年10月起，引发集体上访。通过法定途径分类处理信访诉求工作开展后，区信访局按照“城乡建设—建筑市场—拖欠工程款”信访事项类别清单，迅速进行督办，上马街道和区建管部门通过法定业务和司法及其他法定途径“双管齐下”全力促进化解。目前，双方工程造价已委托有资质公司审核完毕，确定了工程审定值和人工费审定值，泰隆公司已支付黄光宪330万元。其他涉及欠资等问题，已进入司法途径加以解决。

以上案件充分体现了信访清单管理方式的有效性，也证成了信访职权的最大特征在于最后的手段性。亦即只有法定解决途径被穷尽后，才能适用信访机制主张权利。在某种程度上，我们的信访机构有些类似于法国的“不管部”，如无明确主管机关的权利诉求，当事人才能到信访机构去主张权利。在这个意义上，权力（责任）清单制度管理模式，是符合信访法治化时代趋势的正确做法。

四、创新高效为民机制，完善一系列“阳光信访流程”

信访工作的本质是联系群众、服务群众，为群众排忧解难，为百姓提供更多的话语权，更便利的纠纷解决渠道的可选性、信访程序的公开性、民主参与性和问题解决的有效性。青岛市通过法定途径分类处理信访诉求的探索与实践，有一个非常重要的特点，就是便民化建设。青岛市创新高效为民机制，致力于完善一系列公平、公正、公开化的“阳光信访流程”，突出表现为如下信访程序和流程上的创新：畅通绿色邮政渠道；推行“阳光办信”制度；完善网上流转的具体操作规程；引入听证程序；创新“合议组”会商机制；出台法定途径分类处理信访问题路径图；推行便民联系卡，等等。

1．畅通绿色邮政渠道。青岛市积极畅通绿色邮政渠道，让“写信管用”成为大共识。近年来，在全市范围内实行群众来信免贴邮票制度，凡是标注“人民来信”一律免贴邮票、免付邮资，并依托全市邮政便民网点，形成了“5分钟”来信投递服务圈，使群众能够就近、方便、免费投寄来信。

2．推行“阳光办信”制度。为使群众来信真正“管用”，青岛市还在办信工作中实行了ISO管理质量认证，推行了“阳光办信”制度，对群众来信实行双交办、双公开、双监督，并一律由承办单位在5日内约谈写信人。在青岛，“写信管用”已成为信访群众的共识。

3．完善网上流转的具体操作规程。青岛市围绕打造网上信访信息综合平台，制定完善了信访事项网上流转的具体操作规程，逐步实现办理过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价，提高回复率、化解率、满意率和公信力，让群众感到管用、好用，做到愿用、会用。

4．创新“合议组”机制。胶州市九龙街道大胆创新“合议组”会商机制，将信访案件提交由律师和维稳中心主任等组成的合议组，由合议组共同研究案情、研究应导入的职能部门；合议组区分出通过法定途径、业务办理途径、司法途径解决的诉求类别。根据部门权力清单，凡是能够通过其他法定途径处理的，优先导入其他法定途径。通过这种程序保障机制，“三个臭皮匠，赛过诸葛亮”，在基层实现聚智汇力，研究处理群众诉求，取得了良好效果。

5．出台法定途径分类处理信访问题路径图。在胶州市里岔镇，有一句信访工作人员常常挂在嘴边的大白话——“孩儿哭抱给他娘，谁的孩儿谁负责。”里岔镇运用清晰明了、简便易行的“法定途径分类处理信访问题路径图”，提升了高效为民服务标准。

6．推行便民联系卡。胶州市里岔镇良乡管区扎实推进“和美里岔便民联系卡”，落实管区干部周一至周日全天候的便民服务。一张小小的卡片，载明了管区书记等联系人的姓名和手机、服务时间、服务地点、服务内容、服务宗旨和监督电话，畅通群众诉求渠道，接受群众信访事项，解答群众涉农咨询，接办群众业务诉求，倡导“急事难事谁来管来到管区就好办”，有力促进了基层阳光信访。

7．在基层信访事项处理中引入听证程序。2015年3月，青岛市正式出台了《青岛市镇政府、街道办事处信访事项听证办法》，规定镇、街道成立听证说理委员会，设立听证会场所并配备必要的器材、物品，遴选组建听证说理员队伍，制定听证说理员管理使用办法、设置“听证说理会流程图”。由镇、街道牵头解决或调处的疑难信访事项，在调处过程中，以听证说理会的形式，公开听取信访当事人陈述和质证辩论，通过评议合议等方式，查明事实、分清责任、明确依据，提出处理意见并进行调解的活动。镇、街道信访事项处理听证结论，被视为复查复核工作的重要依据。青岛市在基层信访事项处理中积极引入听证程序，增强了信访工作的公平性、公正性、公开性，在法理上讲，这是经由程序正义促进实质正义的实现，是值得肯定的举措。

典型案例：郭某、沈某反映土地补偿不合理信访案

2015年8月31日，青岛胶州市九龙街道稳定中心接待了郭家村上访人郭某、沈某，其反映土地被办事处征用，却未得到合理补偿。稳定中心登记、录入后，立刻向分管领导汇报该信访事项。分管领导审批后，结合法定途径信访诉求分类清单，将该事项转给镇村建设中心办理。镇村建设中心接到此信访事项后，首先接谈上访群众，确定此信访事项可受理，并出具实体性受理告知书。其后，镇村建设中心将来访情况向分管领导作情况汇报，通过分管领导牵头召集信访事项所涉部门：稳定中心、镇村建设中心、土地所等，统一调度、协调。最后，由镇村建设中心会同土地所进行调查、取证、听证、办结，并约谈、答复上访群众。街道稳定中心在整个过程中负责督查督办、合议协调、上报录入。此次信访事项所涉部门各司其职、条理清晰、效率高、答复快，上访群众满意，较好实现了为民、便民、利民的“阳光信访”。

五、创新人才保障机制，夯实“一线中流砥柱”

“基础不牢，地动山摇。”信访法治化的实现，离不开一支专业化的人才队伍，特别是基层工作人员，更是做好新时期信访工作的主力军和生命线。青岛市通过法定途径分类处理信访诉求的探索与实践，具有一个非常重要的特点，就是专业化、社会化的人才队伍建设。青岛市创新人才保障机制，以广泛的社会参与性和专业性来夯实“一线中流砥柱”，主要表现在以下几个方面。

1．信访专业化培训。青岛市加强专业化人才队伍建设，深入开展分级分类培训，累计培训1000余名信访工作人员，确保人人能够熟练掌握并运用权力清单，规范信访事项的办理。此举为切实推进经由法定途径分类处理信访诉求工作，提供了坚实的人力资源基础。

2．建立微型智库。青岛市还注重发挥政府指导、社会力量广泛参与的信访问题解决机制优势，构建了一个个熟悉法律法规、精通信访业务的“微型智库”。2015年，青岛市制定出台了《关于聘用法律专家参与信访工作办法》，成立法学、法律专家组，广泛吸收律师、法学学者、有关部门专业人士参与重大疑难信访问题的解决。2015年还制定出台了《心理专家参与信访工作办法（试行）》等文件，成立信访工作心理干预专家库，建立对信访人心理状态的评估、监测和疏导机制，提高信访接待和矛盾化解的专业化水平。

3．通过政府部门普遍建立律师制度实现社会参与性。青岛市形成第一稿分类清单后，市信访局利用本市普遍建立律师制度的条件，通过聘请德恒律师事务所等知名律师，对各职能部门提报的清单逐一进行梳理把关，提出修改建议，有力协助政府部门完善了权力清单制度。

4．设立“法律援助便民服务岗”。青岛胶州市人社局设立了“法律援助便民服务岗”，协调司法局指派专业律师进驻服务大厅，为服务对象提供法律咨询、法律援助、专业调解等业务指导和法律服务。

5．探索律师联系村庄制度。在青岛市农村地区，积极探索实行律师联系村庄制度，协助基层政权通过法定分类处理信访事项。

6．发挥调解组织人才优势。青岛市注重发挥专业调解组织、行业调解组织和基层人民调解组织的人力资源优势，大量吸收当地知名社会人士或者有影响的“乡贤”、“能人”等等，共同参与信访问题的解决。这些有力的举措，不仅取信于信访当事人，而且产生了良好的社会效果。如胶州市村民沙志刚上访讨薪案，就是这样一起由驻村律师和职能部门专业人士协助解决纠纷的案例。

典型案例：沙志刚上访讨薪案

青岛胶州市里岔镇良乡管区村民沙志刚作为包工头多次到省、市上访讨薪，镇分管信访领导和稳定中心多次劝解，引导其走法律途径解决，沙志刚均不予接受。在社区通过法定途径分类处理信访诉求新模式运行后不久，跟随沙志刚务工的大河流村一名村民到其所在的管区驻点办公室反映沙志刚将与务工者一同上访讨薪，管区工作人员向包管区领导汇报后，即刻按照分类处理的原则，一边联系驻村律师帮助其走司法途径，一边会同镇建设部门专业人士协助其收集有关个人工作量的相关证据，很快便促使沙志刚走上诉讼程序。在沙志刚的积极影响下，与其一同上访讨薪的人员，很快也认识到利用法律武器维护自身权益的重要性，最后全部选择了司法救济和法律维权的途径。