问题及其原因分析

一、广州市义务教育城区、小学、民办学校专任教师数量不足，乡镇专任教师结构性缺编严重。广州市小学生师比高于国家规定的标准，大于全国均值；与京津沪三市相比，广州市小学、初中生师比偏大

图1-2-3　2011—2015年广州市小学、初中在校生、专任教师规模

图1-2-4　2011—2015年广州市小学、初中生师比情况

图1-2-5　2011—2015年广州市小学在校生、专任教师规模变化

小学教师总体数量不足，负担较重。户籍人口入学高峰与随迁子女入学需求叠加，从图1-2-3、图1-2-4可以看出“十二五”期间广州市小学入学压力持续增加，小学在校学生、专任教师规模增长较快，但教师涨幅远不及学生涨幅。初中在校学生数大幅减少，总体缩减幅度达12.15%；但“十三五”期间，入学压力将进一步传导至初中。从化区等乡镇小学教师不足，初中教师富余，部分初中教师去支教小学教师，教师编制难以适应生源的变化。

图1-2-6　2011—2015年广州市初中在校生、专任教师规模变化

图1-2-7　2011—2015年广州市小学、初中专任教师生师比变化

城区教师数量不足，负担较重；乡镇教师结构性缺编严重。广州市城区小学、初中在校学生和专任教师规模占绝对优势；随着广州市城市化进程的不断推进以及教育布局的调整，大量乡村人口涌入城市，专任教师呈现向城市聚集的分布特征。“十二五”期间广州市城区义务教育专任教师规模大幅增长，尤其是城区、乡村小学在校学生数增长迅速(见图1-2-5)，初中在校学生数大幅减少，尤其是镇区、乡村初中在校学生数大幅减少，乡镇初中专任教师数急速减少(见图1-2-6)。城区小学生师比偏大，城镇、乡村初中生师比逐年稳步下降(见图1-2-7)。乡镇教师结构性缺编严重，尤其是音乐、体育、美术、英语等学科教师紧缺，但在编制紧张的条件下，乡镇学校“不可能为了这些科目专门占用教师编制，而要首先保证考试科目任课老师的编制”^[9]，在招聘教师时又往往去招聘语数等大学科教师。

表1-2-24　2015年广州市小学、初中生师比与相关值比较

广州市义务教育阶段民办教育发展规模大、扩张速度过快，加剧了教师的供需矛盾。民办学校生师比居高不下，高于国家规定的标准，远大于全国、广东省、京津沪均值。“十二五”期间广州市民办小学在校学生占比由2011年的32.22%提高到2015年的34.27%，专任教师占比由2011年的26.81%提高到2015年的31.49%；民办初中在校学生数占比由2011年的24.81%提高到2015年的32.56%，专任教师占比由2011年的20.57%提高到2015年的26.50%。从表1-2-24可以看出，2015年广州市民办初中生师比为15.02、民办小学生师比为20.69，远远大于全国、广东省以及京津沪均值，甚至超过国家规定的“初中1∶13.5、小学1∶19”的教职工与学生比标准^[10]。广州市义务教育生师比远未达成《广州市教师队伍发展第十二个五年规划》“到2015年，全市各级各类学校生师比接近或达到京津沪平均水平”的目标值^[11]，是民办学校生师比过高的影响。

广东省的生师比标准偏高，广州市对生师比政策目标缺乏市本级的监管体系，降低了政策的实施效果。广州市政府非常重视教师队伍建设，将生师比等发展目标纳入政策体系，2013年颁发《广州市人民政府关于贯彻落实“强师工程”加强教师队伍建设的意见》(穗府〔2013〕27号)明确规定：“到2015年，全市各级各类学校生师比接近或达到先进城市、先进地区的平均水平……中小学校教师数量要逐步适应开展小班化教学的需要”“民办学校参照公办学校编制标准配备教师”^[12]。广州市对生师比政策目标缺乏市本级的督导评估，主要执行广东省的督导评估标准；广东省生师比督导评估指标偏高^[13]，远远超过国家规定的“初中1∶13.5、小学1∶19”的教职工与学生比标准^[14]。

二、广州市义务教育乡镇、民办学校专任教师学历层次低；与京津沪三市相比，广州市专任教师本科毕业及以上学历比例偏低

乡镇义务教育专任教师本科及以上学历比例偏低。“十二五”期间广州市城乡小学专任教师本科毕业及以上学历比例增长较快，城区与乡镇小学专任教师本科及以上学历比例差距拉大；城镇小学专任教师以本科及以上学历为主体，乡村小学专任教师以专科及以下学历为主体(见图1-2-8)。“十二五”期间初中专任教师本科及以上学历的比例城镇与乡村的差距拉大，乡村初中专任教师本科及以上学历比例降低(见图1-2-9)。

图1-2-8　2011—2015年广州市分城乡小学专任教师本科以上学历比例

图1-2-9　2011—2015年广州市分城乡初中专任教师本科以上学历比例

义务教育民办学校教师本科毕业及以上学历比例低，远低于公办学校、乡镇学校，以及全国、广东省、京津沪均值。从图1-2-10可以看出，“十二五”期间义务教育阶段民办学校专任教师本科及以上学历比例差距拉大；2015年民办小学专任教师本科及以上学历比例比公办小学低31.98个百分点，民办初中专任教师本科及以上学历比例比公办初中低17.88个百分点。从图1-2-11可以看出，广州市义务教育民办学校教师本科毕业及以上学历比例远远低于乡镇学校。2015年广州市民办小学专任教师本科毕业及以上学历比例为41.48%，远远低于全国(45.93%)以及京津沪均值(76.00%)；2015年广州市民办初中专任教师本科毕业及以上学历比例为77.22%，远远低于全国(80.23%)以及京津沪均值(95.00%)；广州市义务教育专任教师本科毕业及以上学历比例未达成《广州市教师队伍发展第十二个五年规划》的到2015年“小学专任教师具有本科及以上学历比例达70%以上”“普通初中专任教师具有本科及以上学历的比例达95%以上”的目标值^[15]，主要是因为民办学校教师学历层次过低的影响。

图1-2-10　2011—2015年广州市分公办、民办义务教育专任教师本科以上学历比例

图1-2-11　广州市义务教育民办学校专任教师本科以上学历比例与乡镇的比较

广州市将教师学历等发展目标纳入政策体系，但缺乏对相应目标的督导评估，降低了政策的实施效果。“十二五”期间广州市义务教育专任教师学历达标率整体上呈增长趋势，本科毕业及以上学历比例逐年稳步增长，专科毕业及以下学历比例逐年降低；与京津沪三市相比，广州市专任教师本科毕业及以上学历比例偏低。《广州市人民政府关于贯彻落实“强师工程”加强教师队伍建设的意见》(穗府〔2013〕27号)规定：到2015年“小学教师具有本科及以上学历的比例达70%以上，初中教师具有本科及以上学历的比例达95%以上；普通高中教师具有硕士学位或学历的比例达20%以上”^[16]。但“十二五”期间广州市没有构建市本级的督导评估指标体系，主要执行广东省的督导评估标准；广东省目前颁发的有关教师学历等督导评估指标^[17]要求较低且表达含糊：“专任教师均具有相应层次或更高层次的教师任职资格，专任教师学历达标率达100%”，低于广州市教师发展的整体水平，对广州市教师队伍学历提升没有促进作用。

三、“十二五”期间广州市义务教育专任教师中级及以上职称比例、初级职称比例均低于全国均值，未评职称比例远远高于全国均值和京津沪三市

图1-2-12　2011—2015年广州市分城乡小学、初中专任教师中级及以上职称比例变化

图1-2-13　2011—2015年广州市分城乡小学、初中专任教师未评职称比例变化情况

义务教育阶段城区专任教师中级及以上职称比例偏低，城区、乡村专任教师未评职称比例偏高。从图1-2-12可以看出，“十二五”期间广州市小学专任教师职称层次整体上呈降低趋势，义务教育阶段城区教师中级及以上职称比例偏低，镇区和乡村专任教师中级职称及以上比例远远高于城区；从图1-2-13可以看出，城区与乡村教师未评职称比例均大幅增长。城镇、乡村初中专任教师高级职称比例均有增长，城乡配置差距缩小。

民办学校专任教师中级、高级职称比例过低。“十二五”期间广州市义务教育民办学校专任教师各职称层次的比例大幅降低，未评职称比例飞速增长。“十二五”期间广州市民办小学专任教师小学中级职称及以上比例由2011年的12.84%降低到2015年的7.75%；未评职称比例由2011年的34.36%提高到2015年的64.60%。“十二五”期间广州市民办初中专任教师中级职称比例由2011年的5.37%降低到2015年的3.82%；未评职称比例由2011年的26.61%提高到2015年的48.77%^[18]。从图1-2-14可以看出，2015年广州市民办小学专任教师小中级职称及以上比例为7.75%，远远低于公办小学(73.42%)和全国均值(53.17%)；2015年广州市民办初中专任教师副高职称及以上比例为3.82%，远远低于公办初中(16.89%)和全国均值(17.48%)；广州市义务教育专任教师高级职称比例远未达成《广州市教师队伍发展第十二个五年规划》的到2015年“小学专任教师小高级职称及以上比例达60.50%以上，初中专任教师副高职称及以上比例达22%以上”目标值[4]，主要是民办学校专任教师中、高级职称比例过低的影响。

广州市政府将教师队伍职称发展目标纳入了政策体系，但缺乏对相应目标的督导评估，降低了政策的实施效果。初中专任教师高级职称比例总体上稳步增长；小学、初中专任教师中级职称比例、初级职称总体上均有不同程度的降低，未评职称比例逐年快速增长。《广州市教师队伍发展第十二个五年规划》规定，到2015年“小学专任教师小高级职称及以上比例达60.5%以上，初中专任教师副高职称及以上比例达22%以上，普通高中专任教师副高职称及以上比例达32%以上”^[19]；但“十二五”期间广州市对相关职称目标没有构建市本级的监督检查机制；广东省目前颁发的督导评估指标^[20]，缺乏职称指标，对广州市教师队伍职称结构的优化没有促进引领作用。

图1-2-14　广州市分公办、民办小学、初中专任教师中级及以上职称比例

图1-2-15　广州市分公办、民办小学、初中专任教师未评职称比例

四、从年龄结构来看，广州市义务教育教师队伍已进入职业发展的高原期，育龄女教师超过5万人，民办学校青年教师比例过高

专任教师以中青年教师为主体，教师队伍已进入职业发展的高原期，教师队伍呈现自然变老的趋势。国内外研究证明，教师教学工作经验对教学的影响呈倒U型二次函数，教师在入职后经过3年以上的经验积累，才能促进教学生产，但这种教学质量的提升不会随着教学经验的增加而无限制增加，教师在工作15年后，进入专业发展的停滞期。^[21]“十二五”期间教师队伍的年龄曲线最高峰从2011年的“30岁至34岁”年龄段移至2015年的“35岁至39岁”年龄段，2015年小学、初中“35岁至39岁”年龄段教师比例分别为52.25%、55.82%，这说明广州市义务教育阶段教师队伍已进入职业发展的高原期，迫切需要打破职业发展的瓶颈。2015年广州市小学、初中5059岁的专任教师占比分别为8.87%、7.13%，这意味着在生源没有太大变化的情况下，在未来10年内，广州市义务教育阶段教师队伍自然减员的数量较少，接纳新教师的能力较低。

随着全面“二孩时代”的到来，女教师生育人数增多，教师需求和固定编制数之间的矛盾更加突出^[22]。2015年度广州市义务教育女教师共55 295人(其中小学女教师38 166人，初中女教师17 063人)，占义务教育专任教师总数的71.93%，其中小学女教师占比77.36%，初中女教师占比62.21%。广州义务教育阶段育龄女教师超过5万人^[23]，调查显示^[24]，广州市小学有“二孩”意向女教师人数占女教师总数的40.68%，其中从化、增城、花都区占比均超过50%，从化高达63.72%；初中有“二孩”意向女教师人数占女教师总数的43.02%，其中从化、增城、番禺区占比均超过50%，从化高达62.45%。

民办学校教师队伍流动性大，年均录用毕业生的比例高，青年教师比例过高，专任教师年龄结构失衡，教师的培养与稳定工作迫在眉睫^[25]。“十二五”期间民办小学年均流进教师占比20.14%、流出教师占比14.16%，年均录用毕业生的比例为7.55%；民办初中年均流进教师占比21.19%、流出教师占比15.29%，年均录用毕业生的比例为7.74%。广州市义务教育民办学校青年教师比例超过三分之二，专任教师年龄结构失衡；“十二五”期间各年龄段所占比例变化不大，教师队伍年龄结构并没有随着时间的推移而得到优化。2015年广州市民办小学35岁及以下的青年教师比例为73.76%；民办初中35岁及以下的青年教师比例为68.71%。