问题及原因分析

一、问题

(一)广州市义务教育民办学校生师比居高不下，高于国家规定的标准，远远大于全国、广东省、京津沪均值，影响了“十二五”规划目标的达成

从表1-3-21可以看出，2015年广州市民办初中生师比为15.02、民办小学生师比为20.69，远远超过国家规定的“初中1∶13.5、小学1∶19”的教职工与学生比[1]，远远大于全国、广东省以及京津沪均值；广州市义务教育生师比远未达成《广州市教师队伍发展第十二个五年规划》“到2015年，全市各级各类学校生师比接近或达到京津沪平均水平”的目标值[2]，是民办学校生师比过高的影响。

表1-3-21　2015年广州市义务教育民办学校生师比与相关值比较

(二)广州市义务教育民办学校教师本科毕业及以上学历比例远远低于公办学校，以及全国、广东省、京津沪均值，影响了“十二五”规划目标的达成

表1-3-22　广州市义务教育民办学校专任教师学历与省市相关政策目标值比较

从表1-3-22可以看出，2015年广州市民办小学专任教师本科毕业及以上学历比例为41.48%，远远低于全国(45.93%)以及京津沪均值(76.00%)；2015年广州市民办初中专任教师本科毕业及以上学历比例为77.22%，远远低于全国(80.23%)以及京津沪均值(95.00%)；广州市义务教育专任教师本科毕业及以上学历比例未达成《广州市教师队伍发展第十二个五年规划》的到2015年“小学专任教师具有本科及以上学历比例达70%以上”“普通初中专任教师具有本科及以上学历的比例达95%以上”的目标值[2]，主要是民办学校教师学历层次过低的影响。

(三)广州市义务教育民办学校教师职称结构失衡，高级职称比例远远低于公办学校，以及全国、广东省、京津沪均值，影响了“十二五”规划目标的达成

表1-3-23　广州市义务教育民办学校专任教师职称与相关值比较　(单位：%)

从表1-3-23可以看出，2015年广州市民办小学专任教师小高级职称及以上比例为7.75%，远远低于全国均值(53.17%)以及“十二五”规划目标(60.50%)；2015年广州市民办初中专任教师副高职称及以上比例为3.82%，远远低于全国均值(17.48%)以及“十二五”规划目标值(22.00%)；广州市义务教育专任教师高级职称比例远未达成《广州市教师队伍发展第十二个五年规划》的到2015年“小学专任教师小高级职称及以上比例达60.50%以上，初中专任教师副高职称及以上比例达22%以上”目标值[2]，主要是民办学校专任教师高级职称比例过低的影响。

(四)民办学校教师队伍流动性大，年均录用毕业生的比例高，青年教师比例过高，专任教师年龄结构失衡，教师的培养与稳定工作迫在眉睫

从专任教师流进、流出的百分比来看，广州市义务教育阶段民办学校教师队伍很不稳定，且年均录用毕业生的比例远远大于公办学校。“十二五”期间民办小学年均流进教师占比20.14%、流出教师占比14.16%，年均录用毕业生的比例为7.55%；民办初中年均流进教师占比21.19%、流出教师占比15.29%，年均录用毕业生的比例为7.74%。广州市义务教育民办学校以青年教师为主体，专任教师年龄结构失衡，“十二五”期间教师队伍的年龄结构并没有随着时间的推移而得以优化。

二、主要原因分析

(一)广州市义务教育阶段民办教育扩张速度过快，“两主”政策以及生师比政策实施效果不明显，专任教师数量还不能满足民办教育事业发展需要

表1-3-24　2015年广州与全国^[7]义务教育民办学校在校生、专任教师占比情况比较

表1-3-25　沪穗义务教育民办学校在校学生占比情况比较^[8](单位：%)

民办教育发展规模大、扩张速度过快，加剧了教师的供需矛盾。“十二五”期间广州市民办小学在校学生占比由2011年的32.22%提高到2015年的34.27%，专任教师占比由2011年的26.81%提高到2015年的31.49%；民办初中在校学生数占比由2011年的24.81%提高到2015年的32.56%，专任教师占比由2011年的20.57%提高到2015年的26.50%。从表1-3-24可以看出，2015年广州市民办小学在校学生所占比例为34.27%，远远高于全国民办小学均值(7.36%)；广州市民办初中在校学生所占比例为32.56%，远远高于全国民办初中均值(11.66%)。基于可获得的数据，从表1-3-25可以看出，广州市义务教育民办学校在校学生比例远远大于上海市，“十二五”中期广州市义务教育民办学校在校学生比例呈上升趋势，上海市呈降低趋势。2011—2012年广州市民办小学在校学生所占比例均接近三分之一，上海市民办小学在校学生所占比例不足四分之一；广州市民办初中在校学生所占比例约为四分之一，上海市民办初中在校学生所占比例约为七分之一。

广州市解决外来务工人员子女入读义务教育阶段公办学校的比例整体偏低，离国家“两主”政策目标还有较大差距。2014年广州市解决外来务工人员子女入读义务教育阶段公办学校的比例为43.04%，不少区该比例仅为30%^[9]，与教育部规定的“以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”(50%以上)的政策目标还有很大差距。

对生师比政策目标缺乏市本级的监管体系，降低了政策的实施效果。广州市政府非常重视教师队伍建设，将生师比等发展目标纳入政策体系，2013年颁发《广州市人民政府关于贯彻落实“强师工程”加强教师队伍建设的意见》(穗府〔2013〕27号)明确规定：“民办学校参照公办学校编制标准配备教师”[3]。广州市对生师比政策目标缺乏市本级的督导评估，主要执行广东省的督导评估标准；广东省生师比督导评估指标偏高^[10]，远远超过国家规定的“初中1∶13.5、小学1∶19”的教职工与学生比标准[1]。

(二)民办学校教师总体上工资待遇低、社会保障程度不高，专业发展平台不足，难以吸引和留住优秀教师

民办学校教师工资待遇总体偏低，教师队伍流动性大。“教师工资对教师职业吸引力产生直接影响，不仅影响教师招聘，也影响教师的保有率。”“退休后养老保险待遇与公办学校教师的不平等，是影响民办学校教师队伍不稳定的主要因素之一”[4]。“民办学校教师工资是公办学校教师工资的三分之一到二分之一。”[5]“2013年广州市在岗职工月平均工资为5808元，民办学校教师的月平均工资为3600元。民办学校教师养老问题突出。民办学校教师退休后的养老金只能够达到公办学校教师退休后养老金的一半左右水平。”[6]民办学校教师待遇总体偏低，难以吸引和留住优秀教师。教师队伍的不稳定，不仅影响了民办学校教师队伍的规模，也影响了民办学校教师队伍的职称结构和年龄结构，“已成为影响民办学校发展的主要原因之一”[4]。

民办学校教师职称晋升途经不畅，专业发展平台不足。中小学教师申报职称需要继续教育学分验证合格；调查结果表明，2014年度广州市基础教育民办学校教师确定自己完成继续教育规定学分的比例为39.14%。继续教育未纳入民办学校年检指标体系，学校不重视；继续教育与工资待遇不挂钩，教师自己不重视；调查结果表明，2014年度民办学校教师继续教育与工资、奖金福利挂钩的比例均为23%左右，继续教育与评优评先、职位升迁挂钩的比例分别为38.33%、33.51%。民办学校教师学习培训机会不足，“十二五”期间，广州市义务教育民办学校专任教师参加培训的机会远远少于公办学校，培训的层次也远远低于公办学校。

(三)民办学校准入门槛低，教师学历、继续教育等未纳入市级民办学校年检指标体系，市本级对义务教育民办学校年检结论缺乏督查和公示制度

民办学校缺乏统一的设置标准，准入门槛低。据调查，广州市没有统一的民办学校设置标准，各区在具体的操作中比较随意，目前大多数区主要参照广东省义务教育标准化学校督导评估标准[7]。广东省义务教育标准化学校督导评估标准^[11]是办学的准入门槛和最低标准，是教师队伍建设方面仅涉及生师比、学历达标率、教师资格证等维度的最低要求，其生师比标准甚至远远大于国家规定的“初中1∶13.5、小学1∶19”的教职工与学生比标准[1]。2015年广州市义务教育阶段民办学校共有312所，2015年广州市认定179所义务教育阶段民办学校为标准化学校[8]，义务教育阶段民办学校为标准化学校占比仅为57.37%，这一数据说明了广州市义务教育阶段民办学校的准入门槛偏低。

年检指标体系有待健全，操作性不强。广州市民办学校年检指标体系亟待健全，教师学历、继续教育等重要维度未纳入市级民办学校年检指标体系。“十二五”期间广州市把教师配置、生师比、任职资格、聘任、工资待遇等纳入民办学校年检指标体系[9]，但表述总体偏原则性指引，缺乏量化数据，操作性不强。

对义务教育民办学校，缺乏市本级的年检结论督查和公示制度。广州市规定“年检结论将作为学校评优评先、资助奖励、招生计划安排和行政处罚等规范管理的重要依据”[10]，但市本级对义务教育民办学校的年检结论欠督查和公示制度，降低了年检政策的实施效果。义务教育阶段民办学校由各区管理，广州市民办学校的年检实行“分级管理、分级年检，谁审批、谁年检”的原则，由于对民办教育发展的重视程度及治理能力的差异，各区对本区民办学校的年检及年检结论的公示、运用差别很大，至2017年2月23日，用关键词“年检”在各区教育局官网搜索，仅见越秀、海珠、番禺等区教育局官网公示了近几年的义务教育民办学校年检结果，并明确规定了年检结果的运用。