中国高职院校内部治理机制的构建路径

高职院校内部管理体制是高职院校内部管理机构与相应的管理规范的结合体或统一体。内部管理机构和管理规范是其两大要素。内部管理机构是管理体制的载体，高职院校的决策、咨询、执行、监督反馈四大系统的实现都落实在内部组织结构上，政治、行政、学术、学生、社会五种权力也均由相应的内部组织或机构来实施。如果没有这些组织或机构，管理体制失去了赖以存在的组织基础而成为“空中楼阁”。管理规范是管理体制的核心，四大系统的功能发挥和五种权力的配置运行都依靠相应的制度来规范。如果没有这些制度，管理机构就无法建立，即使建立了也只是“空壳”，难以运行。所以，我们须对这两大要素进行配套改革。

一、优化高职院校教育行政权力配置，坚持“大部制”改革原则，建立规范高职院校行政权力运行的问责制

（一）优化高职院校教育行政权力配置

高职院校由于其办学目标和办学定位的不同，在进行教育行政权力优化配置时，应选择适合职业教育发展规律的路径：一方面，政府通过放权使高职院校行政权力合理地扩张；另一方面，高职院校要通过完善内部权力结构，改革内部管理体制，以分权的方式使行政权力得以控制，在合理扩张的同时，加以严格控制。在高职院校改革制度顶层设计中“破冰”与“重构”的二力平衡点应该是加快高职院校管理模式转变，高职院校管理模式成功转型及执行是推动高职院校改革与发展的核心工作。高职院校改革中应围绕管理模式转变的战略主题，坚持“四个匹配”的转变原则，厘清高职院校内外部权限关系，保证高职院校办学主体地位，并加强高职院校管理内涵标准体系建设，实现高职院校管理模式的成功落地，增强高职院校办学竞争力和管理执行力，最终推动高职院校全面改革与发展。从逻辑设计起点上看，加快相关制度的顶层设计是推动全省高职院校改革的必要途径，但制度设计者不可能在逻辑路径及落实细节上设计得面面俱到，只能从全局、高度、长远、结构、功能与方向上设计制度的体系架构与动力机制，从而使被设计主体的主观能动性与积极适应性得以充分发挥。因此，只有加快转变高职院校管理模式，确立高职院校的办学主体地位，加强高职院校管理标准体系为核心的动力机制，才能提高高职院校自身办学主动性与管理执行力，才能最终从真正意义上撬动高职教育改革的“冻土层”。

（二）坚持高职院校“大部门制”机构改革的原则

“大部门制”机构改革是当前高职院校机构改革的方向。实行“大部门制”，可以在一定程度上解决部门过多所造成的部门之间职责、权限的重叠、交叉、冲突等紊乱现象，改善多头行政的局面，使管理效能得到释放。虽然“大部门制”具备不少优点，但是改革难度很大，需要高职院校在纵向和横向上进行组织结构的总体设计，形成整体方案后再稳步推进。

1．“大部门制”设计原则

（1）去“行政化”原则。高等学校要“去行政化”，首先要在机构设置上“去行政化”，所以高职院校机构的设置不能完全讲究与政府机关“上下对口”，而应回归“学术本位”，以教学为中心，按照为教学服务的要求设置管理机构。

（2）权责一致原则。权责一致是管理的重要原则，高职院校的权责一致，在纵向上体现为校院（系）两级的责权利统一，在横向上体现为部门之间的责权利统一。“责任要明确、权力要恰当、利益要合理”，这就是责权利统一原则。精简高效原则。机构设置应坚持“不可缺少性、不可替代性”的原则，要根据现有管理机构中的业务性质和职权属性进行整合与归类，对业务性质相同或相近的可实行合署办公，实行“两块牌子、一套班子”。

（3）总体统筹原则。在高职院校推行大部制改革，必然会涉及各方面的利益关系，这就要求学院党委从宏观上进行把握和统筹，制定符合高职特色的大部制改革方案。首先要统筹职能设置，构建有利于校企合作、产学研结合的服务型职能架构；其次要统筹权力配置，加强党委领导与院长负责制对各部门的统筹能力，同时合理划分人权、事权与财权；最后要统筹职能部门同系部权力与利益、行政人员与一线教师的关系与利益。

（4）科学论证原则。服务教学、服务学生，是进行高校大部制改革的前提、基础和关键。学院党委应充分发挥专家教授的作用，组织机构改革领导小组到兄弟院校进行考察调研，制定周密的改革方案，向全体教职工公布并广泛征求意见，通过召开“教代会”来集思广益，对管理机构设置进行全面系统、科学的论证。

（5）制约协调原则。按照“决策、执行、监督”，制约与协调相结合的原则进行大部制改革，重构权力机构和运行机制。探索建立以学术权力为主导的决策、执行、监督三权分离的运行机制，形成决策科学、执行顺畅、监督有力的管理体制与运行机制。使行政职能和学术职能相对分离，担任行政领导职务的人员不再兼任学术机构的职务，学术机构负责人通过竞争产生，不占行政编制、不享受行政待遇。

（三）建立规范高职院校行政权力运行的问责制

所谓“问责制”，简言之就是责任追究制，有效的问责制不仅体现在事后的责任追究，更主要的是对权力的监督。合理的权力配置与完善的权力问责，是对权力运行的有效制衡与控制。自2003年“非典”发生后，我国政府启动了行政问责制，并陆续颁布了一系列的政策法律法规。我国高校问责制建设经历了“高校‘无权’状态下内部检查式的问责”、“落实高校办学自主权状况下逐步规范化的政府问责”和“以政府为主、社会逐步有限参与的问责”等三个发展阶段。虽然随着高教改革的不断深入，高校问责制的建设在不断完善，但“问责主体单一”、“同体问责为主、异体问责缺乏”、“问责主体与问责客体职责不清”、相关法律法规不够健全等问题依然存在，尤其是还没有建立体现高职院校特色的问责制度。

（四）高职院校内部管理机构设置思考

高职院校要想实现管理现代化，必须实行管理组织的扁平化，建立首问责任制和服务承诺制，推行“大部制”和“职员制”改革，建立起决策、执行、监督、咨询、反馈的长效教学服务机制，按照职能有机统一、机构高度整合、责任明确划分的原则，从大学作为学术性组织的本质和要求出发，改革内部行政组织权力体系，提升学术权力地位。建立起“党委领导、董事会决策、院长负责、教授治学、职员治事、民主监督”的管理体制。

决策机构。在我国高职院校建立董事会，并作为最高权力机构和决策机构，还须结合我国高校党委领导下的校长负责制的国情，既要保证高校的办学方向，又要使高校依法自主办学。公办高职院校的党委书记按照制度产生而进入董事会，董事会由利益相关者组成，包括投资的政府代表、行业企业代表、人大代表、学院教授教师代表、学生代表、校友代表等共同组成。董事会拥有最高决策权，但不直接参与管理，通过任命院长行使管理职能，建立行政权力与学术权力分权的运行机制。

执行机构。建立以“董事会＋院长负责制”为核心的新型法人治理结构，以院长为首的管理层负责执行董事会的决议。将职能相近部门合并，以提高工作效能、增强执行力。如：把原学生处、团委、武装部、保卫处等为学生服务部门统一合并成立学生管理工作部；将原党委办、院长办、评建办合并为院务工作部；将原党务方面的宣传部、统战部、工会、科协合并为党务群工部；以资产为纽带，深化高职院校后勤，将原后勤资产管理处、后勤服务公司、计划财务处、基建处、招投标办等经济类管理处室合并为后勤资产服务部；将为教师服务的原人事处、组织部、党校、离退休管理处合并为组织人力资源部；将原教务处、图书馆、科研处、高职所合并为教学科研事务部；将原校企合作办、校友办、对外联络办、实训中心、校办工厂合并成立校企合作培训部；原招生处、就业处合并为招生就业指导部。管理机构精简合并为8个职能部门。

监督机构。从完善监督机制的角度出发，加强高职院校内部监督机构与民主监督机制的建立。由分散监督到专门监督，这种监督不但要对决策、执行本身合法与否进行监督，而且要更多地侧重于对决策调整、各教学服务部门的协调性、执行评估等的绩效监督和过程监督。将原设的纪委、监察处、审计处统一合并为纪检监察部，归口学院纪委书记直接领导。教代会是实行民主管理的基本形式和基本制度，对职能部门管理工作行使民主监督权，保障教职员工的知情权、参与权、表达权和监督权，有效行使民主评议和监督干部的权力。发挥学生团代会和学代会的作用，保障学生的受教育权及参与监督教学管理的权利。发挥院报、院广播电视台等内部宣传舆论的监督作用，形成立体的全方位的有效监督网络。

咨询机构。“教授委员会”作为高职院校最高咨询机构，是探索教授治学的有效途径。充分发挥教授在教学、科研和学校管理中的作用，教授委员会主席由成员轮流担任。“学术委员会”作为高职院校最高学术权力机构，依照章程行使学术管理职权。挑选学术造诣很深、在教学科研上有突出贡献的教授、专家来担任，院领导和各职能部门负责人不担任学术委员，从制度上杜绝行政学术化或学术行政化，以体现学术委员会的学术性和最高权威性。还应发挥“教代会”为主体的各种议事、咨询委员会作用，完善教学服务咨询、反馈功能。

反馈机构。以“教代会”提案工作委员会为龙头，负责代表提案的征集与办理反馈工作。加强“院长信箱”的维护与管理，及时解决教职工和学生反映的问题，并做到件件有处理登记和反馈记录。以“职教新干线”建设为契机，加大“电子院务”建设，以“校园网”、“OA办公系统”为平台，将学校重大决策向全体教职员工公开，让一线教师有更多的知情权、参与权和建议权，共同促进学校行政决策的科学化和民主化。充分发挥学生信息员和督导团对教育教学信息的收集与反馈作用，形成多回路闭环式反馈机制。

完善党委领导下的校长负责制，实现政治权力和行政权力的协调。党委领导下的校长负责制是中国高等教育的基本制度。《高等教育法》第三十九条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。”所以，坚持党委领导下的校长负责制是我国高职院校进行内部管理体制改革的前提。必须在这个前提下，不断完善党委领导下的校长负责制，并充分发挥出这一领导体制的优势。

正确理解党委领导下的校长负责制这一领导体制的内涵。在这一领导体制下，“党委领导是核心”。高职院校党委统一领导学校工作，不仅是思想政治上的领导，并且是对学校改革、发展和稳定全局上的领导，主要体现在对学校的宏观战略和改革发展建设中的重大问题和重大事项的决策以及对重大决议执行情况的监督上，本质要求是强调集体领导，以充分挖掘党委成员的智慧，发挥出集体领导的优势。所以党委领导重在决策。“校长负责是关键。”校长是高职院校的法定代表人和行政领导人，全面负责学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，并且一般具有“决策”和“执行”两个角色，既是学校党委决策的主要或重要决策者，也是党委决策的具体执行者，负责组织执行和实施党委的决议，以保证学校教学、科研、管理和服务等各项任务的完成。所以校长负责重在组织执行。同时我们也应认识到，党委领导不同于党委管理，党委领导是通过党委会决议的方式把意志传递给行政，由校长负责组织实施，而不是党委直接管理、干预或接手具体的教学、科研和行政事务，否则就变成了以党代政。

二、明确权力边界、建立科学规范的决策机制是保障

《高等教育法》第三十九条和第四十一条对党委和校长的职权做出了规定，但这一规定是针对全国所有高校做出的共性规定，比较宏观、过于笼统。由于不同地区、不同学校都具有自身的“个性”，所以容易出现执行上的偏差。对高职院校来说，要根据《高等教育法》《中国共产党普通高等学校基层党组织工作条例》以及本省、本地区的相关规定，结合学校自身的情况制定党委会、校长办公会或校务委员会议事规则，明确具体的议事范围，清晰权力边界；规范议题征询和确定程序、议事决策程序和决议落实要求，从而建立起科学规范的决策机制，以规范政治权力和行政权力的运行。

建立党政沟通与磋商机制对一个群体来说，有效沟通十分重要，人际矛盾最常见的根源是由于沟通不善。著名管理学大师彼得·德鲁克就明确把有效沟通作为管理的一项基本职能。所以，要坚持和完善党委领导下的校长负责制这一领导体制，建立党政沟通与磋商机制尤为重要。高职院校应该建立党政联席会、党政沟通会等沟通机制，党政班子成员定期就一些工作进行沟通，增进理解。对于重大问题和重大事项的决策，在提交党委会或校长办公会之前，可以先在党政联席会上进行充分的讨论和磋商，然后再根据议事范围提交相应的会议进行决策。这样，既可以使党政班子成员能充分发表个人的意见，又可以提高决策的效率和执行决策的力度。

三、扩大决策过程的民主参与

在党委会和校长办公会进行决策的过程中，可以邀请教师代表、学生代表或校企合作单位代表列席相关议题，以实现学术权力、学生权力和社会权力共同参与学校的治理。如可以邀请党员教师代表列席党委会、教师代表列席校长办公会讨论与教学、科研、师资队伍建设有关的议题，邀请学生代表参与讨论有关学生的重要事项，邀请校企合作单位代表参与讨论有关校企合作政策的议题等，听取他们站在不同角度和立场的意见，所作决策在一定程度上会更加兼顾各方的利益，同时亦会降低决策执行的难度和成本。同理，高职院校在二级院系层面，无论是实行党政共同负责制还是院长负责制，都应明确党政职责定位，清晰权力边界，规范议事程序，建立科学的决策机制。同时，我国高职院校内部管理体制改革的战略构想与策略选择将决策落脚在民主决策上，扩大教师、学生和校企合作单位参与决策的力度，从而提高决策的科学化和民主化程度。

加强高职院校内设高职教育研究所的定位和职能的再审视。国外发达国家把职业教育当作复兴经济的“秘密武器”，被视为“经济增长的柱石”。特别是在目前我国实现“新四化”背景下，工业化中期的我国高职院校发展转型方向研究、信息化背景下的我国职业院校专业教学资源建设问题上、城镇化进程中的我国职业院校社区化转型发展研究、农业现代化发展与学院参与路径研究等，迫切需要职业教育科研的支撑。没有高职教育研究就没有科学决策，也就没有职业教育的科学发展。特别是在目前高职院校办学自主权日益扩大的情况下，必须对高职教育的微观问题尤其是本校实际问题进行研究。加强高职教育研究所的建设，使高职教育研究更好地发挥高职教育改革的导向作用。对高职院校内设职业教育研究所定位及职能研究，有利于高职院校内高职教育研究所职责的准确定位，明确其功能，使其更好地为学校的决策服务，对高职院校的进一步改革与发展及我国职业教育与国际教育接轨具有重要的意义。

（一）目前我国高职院校内设高职教育研究所的定位和职能现状

通过从网上查询及实际调研，目前我国高职院校内设高职教育研究室的现状如下：

1．从科层设置看：部分高职院校将校内高职教育研究所作为独立编制机构，像武汉职业技术学院、宁波职业技术学院、新疆农业职业技术学院等成立了单独的高职教育研究院或高职教育研究所，高职研究所属学院中层领导，有独立的人员编制和办公经费。但绝大部分高职院校没有成立单独的高职教育研究所，或挂靠科研处，或挂靠教务处，或挂靠发展规划处，或挂靠教育教学督导室一套人马两块牌子，或者与学报合署办公，像天津职业大学、邢台职业技术学院、无锡职业技术学院、黄河水利职业技术学院、深圳职业技术学院、番禺职业技术学院等，一般由科研处处长或教务处处长等相应处室主要领导兼任。其研究人员可以说身兼数职，既当科研干事又当办事员。还有一些高职院校根本就没有高职教育研究所，根本谈不上对高职院校内高职教育研究所的定位和功能的认识问题。

2．从高职院校内设高职教育研究所定位和职能看：有的将其定位为职业教育研究行政管理机构，主要负责本院校的职业教育研究管理工作，负责本校教育科研课题申报、结题评奖；有的将其定位为对策性问题研究机构，针对目前高职教育的热点、难点问题，汇编相应的高职教育理论，为本校教师开展高职教育理论学习提供参考材料。概括起来，各高职院校内设高职教育研究所的定位和职能各不相同，其职责与科研处、教务处、院办等部门职责重叠。

3．从人员构成看：一般由专兼教师组成，专职老师较少，其学历很少是教育研究专业毕业的，有的是退居二线的领导干部或离退休人员或其他人员，有的是学报编辑人员兼任。

（二）加强我国高职院校内设高职教育研究所的定位和职能的对策建议

提高高等职业教育教学质量已经成为我国高等教育重中之重的任务，要注意防止把提高教育教学质量的工作当作为纯粹教学领域工作的倾向，把内部行政体制改革作为提高高等职业教育教学质量的重要抓手，构建科学合理的内部行政管理平台，提高管理效率和行政管理水平，加快内涵建设的步伐，增强教育教学改革的活力，促进高等职业院校人才培养水平不断提高。

目前，我国较多的高等职业院校多数仍采用“大教务处”格式，在实际运作过程中“大教务处”与其他一般行政管理部门相比，承受的压力过重。“大教务处”通常负责学生注册、学籍管理、课程、考试、教材、实践性教学环节、教学仪器设备管理等工作。其中，多数工作属“刚性”工作，承担责任过大，内部管理的压力也较大。各中层部门承载的“负荷”差异过大和不均衡现象，不利于营造管理工作和谐的局面。因此，内部中层机构设置应该朝精简一般性管理机构方向发展，向教学业务部门和学生管理部门倾斜，形成以学生个体为管理单位的注册、考试和选课相一致的新型学生学籍管理系统。机构设置更加科学和合理将有利于体现高等职业院校的特点和服务于教学、服务于学生的服务宗旨，提高管理工作的和谐程度和行政管理效率。

高等职业院校内部行政管理机构设置属管理体系范畴和“外在”的框架，如何充分发挥行政管理体系的效能，需要完善行政管理制度并对管理理念加以研究和弘扬。在内部行政管理体制改革中，管理理念和“外在”的管理框架需要有机地结合起来才能充分发挥行政管理效能。目前，我国高等职业院校内部行政管理制度建设日益完善，对院校规范化管理起到了积极的作用，然而许多院校在制度建设的同时尚未重视将管理理念融入管理制度。在新加坡南洋理工学院，管理者的理念在学院行政工作中得到完美体现，我们感受到深入人心的团队精神和无界化理念对学院工作产生了积极的作用。如何结合我国的国情，认真研究管理科学，将“以人为本”的理念真正渗透到管理制度中，营造一个在工作中勇于创新、肯拼肯干、精益求精的局面，构建一个人人心情舒畅的和谐校园值得我们在院校内部行政管理工作中认真加以研究。

正确处理高等职业院校内部党政工作关系是确保行政管理体系高效开展工作的重要环节。在公办院校党委领导下的院校长负责制体系中，如何既体现党的领导，又能够确保内部行政管理体系独立高效地开展工作，是一个值得进一步规范和研究的课题。目前，少数院校党政工作不够协调，各自对党委领导下的院校长负责制有不同的理解，中层党政部门职责不清，共同分工和交叉分工，过度增设与教学和学生管理无关联的中层部门等不合理和不科学的做法，行政管理效能低下，影响了院校工作正常开展。在高等职业院校内部行政管理体制改革中，要深刻领会我国高等学校基层党组织工作条例和高等教育法的精神实质，结合我国高等职业院校的实际，分别制定高等职业院校党政工作条例，供各有关院校参考执行。重点围绕党政领导议事规则、党政工作决策程序、领导班子成员分工原则、中层党务和群团机构设置规范、党政部门工作职责等常见问题进行研究，力求建立更加科学合理的党政关系，形成党政通力配合，确保行政管理体系发挥高效的管理作用。

1．定位

从组织机构的角度，将我国高职院校内设高职教育研究所定为既是科层组织又是学术组织。将高职院校内设高职教育研究所的定位为科层组织，就可保证其在学校的地位，有独立的人事、财务管理权限，能为其学术研究提供人员、经费保证，保证本校高职教育的可持续开展。同时将高职教育研究所定位为学术组织，回归高职教育研究所从事高职教育研究的本来属性。工作内容定位为校本研究，扎根本校，结合本校的实际情况，有针对性开展教育研究工作。摆脱过多的秘书性工作，成为学校高职教育的研究中心。人员构成采用专兼职相结合的方式，注重专职队伍建设，重点吸收具有教育研究专业背景的教师到高职教育研究所工作，并给予相应的待遇，激发其爱岗敬业的精神。同时要求研究人员能够耐得住寂寞，淡泊名利，增强专职队伍的稳定性。

2．职能

（1）高职教育研究的职能。正确处理好三个层次的研究任务，即宏观、中观及微观三个层面的高职教育研究。高职院校内设高职教育研究所更应注重中观及微观层面的高职教育研究，在中观层面上结合本校人才培养方案、教学和管理制度、专业设置、师资培养等方面存在的问题开展研究；在微观层面上结合本校课程教学内容和方法、实训基地建设、学生管理等方面，提出有前瞻性的研究报告和参考方案，供学校决策层参考。

（2）发挥高职教育所的职业教育政策咨询职能。针对当下高职教育生源日趋减少，社会对高职人才要求越来越高，高职学生就业压力日趋增大的情况，高职院校内设高职教育研究所更应结合学校、行业、政府、社会各方面，为学校建设和发展提供各种可能性和预见性的对策建议，起到智囊团的作用。

（3）承担本校教师开展教育研究的培训职能。在当下学科分工日益分化，教学内容、教学方法日新月异的情况下，高职院校内设高职教育研究所理应承担引进校内外先进的教学方法和教学理念，帮助本校教师进行课程设计，特别是针对高职教育的职业属性，在教学一体化方面做好培训工作，提高本校老师的高职教育研究水平。

四、建立健全学术组织，完善学术权力体系，推进教授治学

尽管高职院校主要定位于培养一线应用型人才，但是从其组织性质上来看，高职院校属于学术性组织，亦需要形成自由讨论、自由交流的氛围，以保持组织的学术活力。由此，我国高职院校须建立健全以学术委员会为代表的学术组织，调适行政权力和学术权力的协调规范运行，推进“教授治学”。

（一）建立学术委员会等学术组织

按照毕宪顺教授的观点，学术委员会的建立有两种模式，一种是一元权力组织模式。学术委员会是学校最高学术权力组织，下设教学委员会、科研委员会、实验实训条件建设委员会、师资委员会等多个学术组织，分别行使不同的学术权力，并且对学术委员会负责。另一种是一主多元组织模式。学术委员会、教学委员会、科研委员会、实验实训条件建设委员会、师资委员会并存，以学术委员会为主体，这些学术组织分别行使不同方面的学术权力。笔者认为，鉴于高职院校的实际情况，可以采取一主多元的组织模式。

（二）学术委员会人员组成要体现“教授治学”

学术委员会主要由三类人员组成：一是以教授为主体。由于高职院校教授较少，所以这里的“教授”可以理解为副教授以上人员。可以借鉴美国社区学院的做法，教授代表由各二级院系按照一定比例的分配名额选举产生。二是吸收部分高级行政管理人员、学生代表和校企合作单位工程技术专家参加。三是校长担任学术委员会主任。这也是国外大学和高职院校的成功经验，有利于学术权力和行政权力的协调，有利于学术委员会的建议被决策系统所采纳，因为学术委员会的决议往往通过业务性行政部门组织实施，或者把建议提交给党委会或校长办公会，校长从中起到协调、沟通学术系统和行政系统的关键作用。同理教学委员会、师资委员会等其他学术组织的人员组成可参照学术委员会，主任可以由校长或副校长担任，也有利于与相关行政系统的协调。

（三）建立章程

《高等教育法》第四十二条规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学厂家成果等有关学术事项。”我们理解学术委员会主要有咨询、审议和决策的职能，咨询职能体现在给学校咨询系统提供专业性的咨询和建议；审议职能体现在审议学术业务部门提出的方案，供校长办公会决策；决策职能体现在对学术事务的决策权上。所以各类学术组织要建立章程，对学术组织的成员构成、产生和职责范围予以明确，界定哪些类型事务属于咨询事项、哪些属于审议事项、哪些属于学术决策事项，同时还要明确我国高职院校“内部管理体制”改革研究会议决策的程序等相关事项。高等学校的结构重在基层，它特别依赖于下层释放能量，而且越到基层，学术权力越大。所以，高职院校在二级院系也要建立学术委员会，负责本单位学术事务的决策，同时为同级行政系统的决策提供咨询。在学校层面可以制定二级院系学术委员会的“通用章程”，这样可以为二级院系学术委员会的学术权力提供制度保障。二级院系学术委员会亦可以在学校“通用章程”的基本原则下，针对本单位的实际情况予以修改和完善，以提高章程的适切性，但是学校“通用章程”所赋予的决策权的范围不能被缩小。同时，我们还应明晰行政权力和学术权力的协调机制问题。由于高职院校学术基础相对薄弱，所以在行政权力和学术权力的运行模式上，可以采取学术权力和行政权力相互渗透、行政权力主导模式，上面对于学术组织的人员构成上也体现了这一点。实行这一模式，须在规范行政权力运行的同时，加强学术权力，并逐渐实现行政权力和学术权力的有机结合。

五、建立高职院校理事会，扩大社会参与学校治理

根据利益相关者理论，高职院校应建立直接利益相关者“共同治理”学校的模式。但现实情况下，由于缺少相应的制度设计，我国高职院校的教师、学生以及校企合作单位参与学校治理的机会很少。高职院校建立理事会，可以为他们参与学校治理提供一个平台。而且在这个平台上，高职院校亦可尝试构建政治权力、行政权力、学术权力、学生权力、社会权力的整合机制，探索一种“共同治理”的模式。

（一）明确理事会的职能定位

目前，我国高校中成立的董事会（或理事会），一般属于指导咨询型。从我国高职院校所处的法律和政策环境来看，高职院校理事会的职能定位还无法获得突破。在法律依据上，《高等教育法》明确规定包括高职院校在内的高校实行党委领导下的校长负责制。在政策环境上，《规划纲要》提出“探索建立高等学校理事会或董事会，健全全社会支持和监督学校发展的长效机制”，从中可以看出，理事会仍然被视为一个筹资的平台，只具有咨询、建议、监督的职能。由此，现行体制下的高职院校理事会，其定位仍然只能是不具备决策权的指导咨询型理事会。但是，我们可以在理事会的模式上做些探索，对其职能予以拓展，使其不仅具有对学校的办学方向和定位、规模和层次、教学改革、校企合作、专业设置、招生就业和学校的中长期发展规划等重大事项的咨询权和建议权，学校在制定重大政策、年度工作计划以及实施重大改革和重要项目时，都可以将理事会作为一个咨询机构，把相关方案提交理事会审议，充分听取意见和建议，从而使理事会有更多的机会融入我国高职院校内部管理体制改革的战略构想与策略选择，融入到学校的治理中来。

（二）清晰理事会的构建模式

在我国转型期内，高职院校理事会可以有政府官员担任理事长的政府主导型、学校党委书记担任理事长的学校主导型、社会知名人士担任理事长的社会主导型三种组成模式。鉴于高职院校实行党委领导下的校长负责制的领导体制，如果从提升理事会对重大事项的咨询和建议力度的角度出发，可以采取学校党委书记担任理事会理事长的模式，将党的领导直接融入理事会体制，这样也解决了高职院校在越来越多的对外交流中党委书记的对等身份问题。理事会的成员，应由学校的直接利益相关者，即学校高级管理人员代表、副高职称以上教师代表、学生代表、政府官员代表、校企合作单位代表组成。组建初期，人员数量以不超过15人为宜，而且从高职教育推行校企合作办学模式的特点上来说，校企合作单位代表应占较大的比例。理事会可以设立各专业工作委员会，如人才培养工作委员会、人力资源工作委员会、财务工作委员会、学生工作委员会、校企合作委员会等，负责在相关专业领域为学校提供咨询。专业工作委员会成员以理事为主，并可以吸收学校相关职能部门负责人、学校相关专业领域教师和学生参加，人数一般以不超过9人为宜。理事会一般下设办公室或秘书处，挂靠在学校咨询机构，如发展规划部门或高职研究部门，这样从体制上就与学校咨询系统有效衔接起来，有利于理事会指导和咨询职能的发挥。

（三）建立健全理事会的运行机制

为保障高职院校理事会的有序规范运转，应当构建起相应的运行机制。（1）建立理事会章程。在章程中对高职院校理事会的定位、职能、人员组成及其权利和义务、内部组织结构和工作制度等做出界定，构建起理事会的基本运行框架。（2）建立各项工作制度，如理事会例会制度、议事制度、咨询制度和监督制度等，为理事会的规范有效运转提供制度保障。

六、实行纵向“扁平化”分层管理

构建校院（系）两级管理模式。高职院校实行分层管理，就是在学校和二级院系之间进行事权、人权、财权和物权的合理划分。而学校和二级院系之间事权、人权、财权和物权上的不同划分，就构成了高职院校院（系）两级管理的不同模式。但是，无论采取哪一种模式，实施校院（系）两级管理体制改革，前提是明晰学校和二级院系的职能定位，下移管理重心，关键是实现事权、人权、财权和物权的合理划分，做到责权利相一致、集权与分权相统一、激励与监控相结合，这也是高职院校实施两级管理改革所应坚持的基本原则。

（一）明确校院（系）两级职能定位

实行校院（系）两级管理，就意味着学校一级和二级院系在职能定位上发生变化。学校由原来一级管理中的决策与管理并重，转变为宏观决策和管理服务为主，主要负责把握方向、战略规划、制定政策、宏观调控、提供服务、协调内部关系，成为“决策中心”。二级院系由原来的只有执行权没有决策权，转变为拥有一定权力和职责的相对独立的办学实体，在学校的政策和规划我国高职院校“内部管理体制”改革研究框架下，负责本单位的教学、科研、社会服务以及人、财、物的管理，成为“管理重心”。在此职能定位下，学校对二级院系的管理方式，从直接行政管理和过程管理转变成目标管理和过程监控，以保证实现学校的整体目标；二级院系对教学部的管理方式以过程管理为主，以保证管理的精细化和实现学校下达的目标。教学部对教师的管理方式以绩效管理为主，以调动教师的积极性，高质量地做好教学等各项具体工作。

（二）合理划分校院（系）两级权责

权责一致是现代管理学的基本原则。高职院校实行校院（系）两级管理模式的核心内容就是在明确二级院系所担负的责任的基础上，赋予其完成这些职责所必需的权力。权责分配具有两种方式：一是制度分权，即在组织设计中就对一个组织的责任和权力进行分配；另一种是领导授权，即上级领导在工作的过程中将某种权责授予下级组织或下属。这两种方式虽然产生的结果往往相同，但区别却非常显著。因此，在进行分层管理设计时，应该使用制度分权的方式进行校院（系）两级权责的划分，以保证校院（系）两级权责的制度化和稳定性。同时，如果实际运行中出现的权力不够的情况，亦可以通过授权的方式加以解决。对每个高职院校来说，如何划分两级权责才是科学合理的，才能实现集权控制与分权管理的统一，并没有统一的模式。一般情况下，需要根据校院（系）所承担的责任，根据学校管理和二级院系运行的实际情况，对事权、人权、财权和物权做出适当的划分。

（三）建立权力运行监督制约机制

没有监督和约束的权力必然会失控，如果仅仅将约束建立在对管理人员高尚道德情操的期望上，是不符合管理原则的。随着校院（系）两级权责的划分，学校权力下移，二级院系拥有的权力增大，必须要加强对二级院系权力的监督和制约。

1．在学校层面建立健全各种监督机制。高职院校在进行校院（系）两级管理体制改革设计时，就应统筹设计与校院（系）两级管理相配套的一系列制度，如制定目标管理考核制度，与二级院系订立工作目标契约合同，实行目标管理和考核；健全财务预决算制度，强化预算执行的刚性；建立内部审计制度，进行经费使用情况和干部任期经济责任审计；实行责任追究制度，坚持权力和责任相统一，权责明确，失责追究。

2．强化学校监督反馈系统职能。赋予学校监督反馈机构明确的职责，授予相应的权力，改变监督反馈系统监督乏力的局面。学校监督反馈机构必须切实担负起监督反馈的职责，通过各种监督机制对二级院系权力运行的情况、执行学校决策的情况进行监督，并及时向学校决策层反馈。

3．建立二级院系自我约束机制。加强内部权力制约，在二级院系内部领导体制上实行党政共同负责制，通过党政联席会对全院（系）重大事项进行决策。从江苏高校实行这一体制的情况来看，具有一定的优势。发挥学术委员会和二级教代会的监督作用，院系领导定期向学术委员会报告教学和专业建设情况，向教代会报告工作，接受监督和评议。建立院（系）务公开制度，定期公开全院（系）经费的使用情况、教职工收入分配情况、重大事项的决策和实施情况。加强对干部的教育、考核和监督，提升二级院系领导素质，提高领导能力和工作水平，并且将自律与他律相结合，防患于未然。

七、坚持以人为本，建立健全激励机制

现代激励理论中比较有代表性的有亚伯拉罕·马斯洛提出的需求层次理论、弗雷德里克·赫兹伯格提出的双因素理论、亚当斯的公平理论、维克托·弗鲁姆的期望理论、彼得·德鲁克的目标管理理论等多种理论模型，这些理论分别对激励的不同方面作了一般性原理和规律性阐述。但在高职院校的具体管理实践中，所遇到的问题千变万化，所以高职院校应该根据教师的职业特点，灵活地综合运用各种激励理论，建立起具有高职特色的激励机制，综合运用多种激励方式。高职院校人力资源的构成比较复杂，不同学历、学缘、年龄、职称的教职工，对激励内容的需求是不一样的。因此，要根据被激励对象的多样性，采用灵活多样的激励方式。

（一）综合运用多种激励方式

1．物质激励

物质无疑是最基本、最重要的激励方式，主要体现为工资、奖金、教学业绩津贴、科研业绩津贴和各种福利等。高职院校应该根据当前绩效工资改革的方向，结合学校自身的特点，建立“效率与公平兼顾”的契合高职特点与校情特点的薪酬体系，以发挥出物质激励的基础性作用。

2．目标激励

“明确的目标能够提高绩效”。目标激励的核心是确定什么样的目标，可以从两个方面入手：一是设置客观合理的目标。既具有挑战性，能激发人的斗志和拼搏精神，又具有可行性，在现有的基础和水平上，让人感到通过努力可以“跳一跳，够得着”。二是实现个人目标与学校整体目标的和谐协调统一，在每个教师的个人目标达到的同时，学校的整体目标得以实现。

3．成长激励

应针对不同群体的教职工，帮助他们进行职业生涯规划，清晰个人发展的目标愿景，并给他们提供参加国内外培训和进修、做访问学者和访问工程师、参加学术活动的各种机会，帮助他们实现不同阶段的目标。对年轻的、新进的员工，应制定相关政策，配备成长导师，导引和激励他们在学术上、技术上、专业上、能力上实现健康、快速地成长。

4．情感激励

针对不同的群体，关注他们的情感需求，如对年轻人需要多关心他们的生活，为他们成家立业、安居乐业创造条件；对中年教师多关心他们的晋升和自我价值实现的需求；对老年教师多给予尊重和健康的关注；对教职工中的困难群体给予生活上的关心和帮助。同时努力创造良好的工作环境和人文环境，使教职工在和谐的人际环境中工作和成长。

（二）构建科学有效的评价体系

评价是激励的基础，没有科学的评价激励便不可能公平合理，激励的目标也不可能达到。由此，高职院校应把建立一套适应不同类型部门、不同岗位类别和不同专业类别的评价体系，作为建立健全激励机制的重要内容。

1．评价指标上，注重共性与个性相结合。对二级院系来说，共性是指教学、科研、社会服务等方面具有共同内容的指标。个性是指各院系具有自身特点的一些特色或创新指标。对教职工个人来说，共性是指师德修养、教学水平、科研水平、社会活动情况等针对所有人员的共性指标；个性是针对不同岗位、不同专业、不同层次的人。我国高职院校内部管理体制改革的战略构想与策略选择的个性指标，以及个人的一些突出成果指标和突出荣誉，等等。

2．评价方式上，注重定量与定性相结合。在对二级院系和个人的考核中，对于教学工作量、科研工作量和社会服务项目中能够量化的指标，可以采取定量考核；对师德水平、工作作风、工作成效、教学水平、教学效果、时间投入等不能量化的指标，则只能使用定性评价的方式。对学校职能部门的考核则一般针对常规工作、重点工作、工作作风、服务质量等进行定性考核为主。应该发挥定量考核与定性考核各自的优势，将两者有机结合起来，形成“经验定性——抽象定量——综合定性”的考核模式。

3．评价方法上，可以采取360度评估方法。从多个维度由不同的主体来考核同一对象，然后再根据不同的权重进行计算。比如，对职能部门的考核，可以由学生代表、二级院系教师、教代会代表、机关管理人员代表、中层干部、学校领导分别评价；对二级院系的考核，可以由本院系教师、学生、机关管理人员代表、中层干部、学校领导分别评价；对个人的考核，可以由同事、学生、上级、下属等分别评价。采用此种方法，可以尽量减少个人偏见和评价误差。

（三）建立健全激励机制应该注意的几个问题

1．坚持以人为本的理念。把传统人事管理观念转变为人力资源管理与开发的理念，确立人才在学校生存和发展中的主导地位，以教师本位为出发点，围绕教师的需求，充分创造条件服务于教师的发展，构建起以人为本的激励机制，切实做到尊重人才、服务人才、激励人才、开发人才、用好人才。

2．正确处理好效率与公平的关系。高职院校激励机制中存在着效率与公平的博弈。首先必须把薪酬与评价挂钩，并且建立相对公平的评价指标、公开透明的评价环境和科学有效的评价方法，在奖惩上切实破除“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”。

3．学校层面上加强公平调控，在学校切块打包下放时必须采取相同的测算方式，实现切块（即一次分配）的公平，并且对二级院系发放奖金或福利实行适当限额，防止不同院系之间差距过大。

八、构建科学的管理制度体系，推进依法治校

高职院校管理制度是对高职院校教学和管理活动的制度安排，是高职院校师生员工在各种活动中共同遵守的规定和准则的总称。建立健全管理制度体系，对于高职院校推进依法治校，完成各项教学和管理任务，实现发展战略和目标具有重要意义。由此，高职院校应该努力构建起科学规范、运转高效的管理制度体系，为学校的教育教学活动提供保障。

（一）明确管理制度建设所应遵循的原则

1．合法性原则。包括规章制度的内容。我国高职院校“内部管理体制”改革包含研究合法性和制定程序的合法性两个方面，内容合法性与程序合法性相统一，才能使管理制度具备法理上的权威性。

2．以人为本原则。高职院校的管理制度既是用来约束组织及其成员活动的，更是用来服务广大师生员工的，应充分尊重和维护师生员工的合法权益，体现出人性化的原则，才能得到他们的自觉遵守与执行。

3．稳定性与灵活性相结合原则。规章制度的内容和原则既要保持相对的连续性和稳定性，防止“朝令夕改”，又要在保持稳定运行的基础上“与时俱进”，根据政策环境的变化和执行的实际情况及时进行必要的修订和完善，以增强制度的适切性和灵活性。

4．可操作性原则。管理制度应体现管理的精细化理念，制度、工作流程和作业文件配套完整，既具备可操作性，同时又能提高制度的执行效率。

（二）清晰管理制度的体系结构

1．清晰顶层设计，制定或修订学校章程，形成制度体系的“根本”。章程是“经过法定程序制定的，有关大学与举办者、教育主管机关的基本权利义务，大学内部学校与教师、学生间的基本权利义务，以及学校主要机构的性质、职能等基本规则所形成的规范性文件”。所以，高职院校章程是上承国家法律和教育法规，下启学校具体规章制度的“中转站”，相当于学校的“宪法”，是高职院校依法治理学校、自主办学的总纲领。高职院校的其他规章制度是实现章程要求的具体实施规则，必须在章程所确定的框架下制定，在章程的基础上“开枝散叶”。

2．制定学校工作机构的制度，形成制度体系的“树干”。高职院校工作机构的制度规定着高职院校内部各级各类机构的职责权限。在进行高职院校组织结构的设计时，就应对内设机构的职责和权限做出明确的界定，并且以规章制度的形式将这些职责权限确定下来。当这些机构的职责权限清晰后，就明确了各类机构工作的内容，清晰了“干什么”。

3．制定学校工作的制度，形成制度体系的“树枝”。在明确了各类机构“干什么”之后，接下来就要明确这些工作的要求，就是制定“怎么干”的工作制度。这些制度规定着高职院校教学、科研、学生教育管理、招生就业、校企合作、党建、行政管理、后勤保障等各个方面的工作规范和相关政策要求，指导着各种机构如何开展好学校的各项工作。

4．制定学校人员的制度，形成制度体系的“树叶”。在清晰了“干什么”和“怎么干”后，再明确由“谁来干”。这就需要设置各类岗位，并且确定该岗位人员的职责，对各类人员的工作任务以及要求做出规定，这样就形成了从事各个岗位的学校人员的制度。这样，由高职院校章程以及在章程框架下所制定的学校工作机构的制度、学校工作的制度和学校人员的制度所构成的管理制度体系，在体系结构上具有严密的逻辑关系，层次清晰，系统全面，“根基牢固，枝繁叶茂”，从而可以发挥出管理制度体系的整体功能。

高职院校应根据学校自身的情况，对规章制度建设进行总体规划、分步实施，构建起体系结构清晰、符合学校实际的、操作性强的管理制度体系，为“党委领导、校长负责、教授治学、社会参与、民主管理、依法治校”提供制度保障，推动学校的教学和管理工作走上良性循环的道路。