高等职业院校组织机构建设

高等职业院校管理体制的核心是权力结构。行政权力、学术权力及其他利益主体权力应在合作与制衡中实现学校的正常运行。行政权力含广义和狭义两种情况，广义的行政权力含政治权力，狭义的行政权力仅指各级行政组织或个人所拥有的权力，属于法定的权力。^[1]此处所指的是狭义的行政权力。在高等职业院校的管理体制中，行政权力一般分为院、系两个等级，构成自上而下的权力体系。目前，高等职业院校内部权力关系主要存在以下几个问题：

1．政治权力与行政权力关系的不确定性。党委的“领导”与校长的“负责”难以协调保障。实践中，这一制度的正常发挥主要靠个人素养、人际关系来保证。

2．政治权力、行政权力与学术权力界限不清。高等教育法并没有对高校政治权力、行政权力与学术权力的边界与效力给予明确界定。实践中，一人兼任多职，更加重了政治权力、行政权力、学术权力间的交织问题。

3．政治权力、行政权力挤压学术权力。学校的各种学术权力机构中，党政管理人员（当然大都本身也在学术上具有一定权威）占据相当大的比例，使得学术权力成为政治权力、行政权力的附庸。

4．民主监督机构不能发挥应有的作用。教职工代表大会是高等职业院校依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益的组织机构。实践中，学校管理者常常作为教职工代表进入教职工代表大会，虽然管理人员在教代会中的人数不占优势，但由于其特殊的地位却掌握了教代会的话语权，使教代会的民主监督职能得不到有效的发挥。

5．对于规模较大的高等职业院校，还存在权力过分集中于学校层次，系部管理自主权较小的情况，不利于调动系部工作的主动性、积极性。

这些问题的存在影响了学校行政决策的科学性，不利于高等职业院校形成一个民主、科学、高效的管理运行机制，也不利于学校整体的发展。针对目前高等职业教育改革幅度大、频次多、面临问题复杂多变的现状，高等职业院校可以从以下几个方面进行组织机构建设，以构建和谐的内部权力结构：

一、明晰党委与行政的关系

《高等教育法》规定高等学校实行党委领导下的校长负责制，对于保证高等职业院校坚持党的领导、坚持正确的政治方向具有重要的意义。但是，高等教育法对党委的职权和职责规定得比较笼统、不够具体和清晰，对校长行使职权和履行职责的方式规定的也不够明确，因而影响到党委领导下的校长负责制的贯彻执行。高等职业院校内部权力结构应遵循高等职业教育发展规律，符合高等职业院校的特点。高等职业院校的领导关系只有符合高等职业院校的本质特征，才可能构建合理有效的权力结构。也就是说，党委领导下的校长负责制，在实践中必须与高等职业院校的特点有机结合起来，通过制度建设明确规范学校内部政治权力的范围和运行方式。

从政治学的角度说，党的领导是政治领导、思想领导、组织领导。根据马克思主义国家学说和邓小平理论，党组织不是政府，不是国家权力机关，党和国家政权机关的性质不同、职能不同，组织形式和活动方式都是有原则区别的。在高等职业院校，党委是领导核心，党委领导是党的领导在高校的实现形式。党委的职能主要体现在把握高等职业院校办学方向和相关的政治思想工作上，党委政治权力的发挥主要是以宏观性和超前性为特点，校长的行政权力主要是为了保障学校管理的高效运转。因此，高等职业院校应在学校章程中明确界定政治权力与行政权力的效力范围及运行方式，明晰党委与行政的关系，完善党委领导下的校长负责制。主要建议如下：

第一，党委是学校的领导核心，总揽全局，协调各方，统一领导学校工作。其领导职责主要是讨论决定重大问题、重要事项和重要干部任免，体现出党要管党、党管人才、党管干部和党委管大事的思想。

其次，校长作为学校的法定代表人、首席行政长官，有权全面裁决学校内部行政事务。校长行使职权、履行职责，实行校长统一领导、副校长分工负责、职能部门组织实施的机制。

第三，党委必须支持校长行使职权，不可包揽具体事务。校长必须尊重党委对学校行政重大问题和重要事项的决策权。这样既坚持了党委的统一领导，又支持和保障了校长依法行使职权。

二、设立重大事项决策咨询机构

现代管理理论认为大学是一个利益相关者组织，高等职业院校当然也不能例外。其利益相关者分为核心利益者：教师、学生和管理人员；重要利益相关者：校友和财政拨款者；间接利益相关者：与学校有契约关系的当事人（如科研经费的提供者、产学研合作者、贷款提供者等）；边缘利益相关者：当地社区、社会公众及用人单位。作为一个利益相关者组织，高等职业院校组织机构的设置就应该重视相关者的利益，建立一种利益相关者参与共同决策和相互制衡的共同治理模式。

在各类教育中，职业教育与地区经济的关系最为密切，因此我国各高等职业院校均在不同程度上实施开门办学的策略，设立校企合作委员会作为学校与企事业单位联系的桥梁与纽带。校企合作委员会以互惠互利、互相促进、互相提高、共同发展为原则，积极促进校企双方在人才培养、专业建设、实习就业和产品开发、技术咨询、项目申报等方面的合作。但是作为利益相关者组织，如果高等职业院校仅仅与利益相关者之一的企业加强合作，对学校的长期发展仍然远远不够。教师、学生、校友、政府（财政拨款者）、当地社区等与学校办学行为密切相关者的代表也应该进入学校管理层面，介入学校重大事项的决策。如，学校事业发展规划、重大改革措施、专业建设、师资队伍建设、校园规划等。高等职业院校可设立一常设咨询机构——校务委员会解决这一问题。

校务委员会是学校决策的常设咨询机构，所有学校重大事项，学校都应咨询该委员会。其成员由学校党政领导、行政管理人员、教师、学生、校友、政府、当地社区各行各业的专家、学者、知名人士中热爱职业教育的人士组成。校务委员会可依照委员的专业背景或其擅长的校务领域，将委员分成若干小组，如学术事务、预算审计、对外事务、法律事务、发展规划、人力资源等小组，且院长理应为各小组的当然委员，小组开会时院长皆应或由副院长代理出席。除了学校章程对校务委员会做出规定之外，校务委员会也应有本机构章程，对委员的产生、任期及其会议等做出明确规定，形成制度，使校务委员会的工作有章可循。

校务委员会有利于学校广纳各界精英智慧、丰富办学理念，对学校重大事项的决策，能够产生更多的备选方案，并增强其可接受性；也有利于加强学校与社会各界的联系与合作；有利于社会力量支持、参与学校的建设和发展。

三、加强教学工作委员会建设

在高等职业院校内部，从系部到院校，以教授为主体的学术权力明显地依附于以各管理层次中的领导为主体的行政权力，学术权力本身也被同化于行政权力之中，这使得学校的教学和科研控制被完全掌控在行政机构当中。学术力量对学校的教学、科研及学术活动等领域话语权很弱，甚至在某些方面根本没有机会发出自己的声音。虽然学校按教育部的规定设立了教学工作委员会、教学督导组等机构，但是无论是学校还是各系部层次，教学工作委员会及教学督导组均由主管教学的副校长、教务处长、各系主任、教研室主任等组成，无任何头衔的一线教师很少，即便是具有丰富教学经验和较高学术水平的教师也很少有机会进入学校或系部教学工作委员会。因此在这些机构中，普遍存在行政人员比例高、行政力量占据主导地位的现象。

教师是学校的灵魂和支柱，是学生学习的组织者和指导者。但对学校的教育政策、学术政策、课程项目发展等与学校教育教学工作相关的领域，教师却没有多少发言权，只是被动地服从学校的各项规定。这种现状非常不利于培养教师对学校的感情，不利于培养教师工作的主动性，不利于提高、保持和改进学校总体教育质量。从战略角度来说，将会影响学校的长期发展和整个高等职业教育事业的健康发展。

从国外高等职业教育院校的学术机构及其职责来看与我国有较大差别。以美国为例，它专科层次的高等职业教育主要由社区学院承担。在美国大学系统中，社区学院提供开放性的高等教育。美国大学的组织机构包括：权力机构（董事会）、行政机构（以校长为首的行政团队）及学术机构（评议会）。评议会由资深教授组成，评议会章程的核心内容是确保教授治校，发挥教授在学校教育政策、学术政策等领域的决策作用。评议会是学校一股不可忽视的重要力量。而我国高等职业院校的重要学术机构是教学工作委员会，其核心是确保教学工作委员会在院长领导下开展有关教学问题的研究、评议、评审、咨询工作。在此我们将我国某高等职业院校的教学工作委员会章程与美国Windward社区学院的评议会章程的主要区别总结如下：

1．领导体制不同。美国的教师评议会是集体负责制，尽管评议会有三名主席负责人，但更多的是形式上的领导，做出决策的是全体评议会成员投票进行的，只是在时间紧急不能召开评议会时，主席才有权做出临时决策，但评议会必须在下次例会时审查该项决策，做出决议以支持或否定该项临时决策。我国某高等职业院校的教学工作委员会则是在院长领导下开展工作。

2．组成人员及其产生程序不同。首先，评议会作为学院唯一的代表全体教师的政策建议和咨询机构，评议员不能兼任学院各中心和各系部主任、评议会主席、课程委员会主席，即评议会仅由教师代表组成，系部主任等行政管理人员不能担任评议员。教学工作委员会的成员则由校长、主管教学的副校长、教务处主任、系部主任及教师组成，相比而言，教师代表太少，行政管理人员比重过大。其次，产生组成人员的程序也有很大不同。评议会成员的产生有着严格的程序，要在系部选举中胜出；而教学工作委员会成员中的教学管理人员不用经过任何程序自动成为委员，并且，章程对教学人员成为委员的程序也不够具体明确，仅笼统规定“学术水平高、工作能力强、热心学院教学工作、有丰富教学经验的教师”就有资格成为委员。

3．职责范围不同。尽管二者都是学校的学术机构，有相似之处。但相比而言，教学工作委员会的职权仅在教学领域，评议会的职权则要大很多，除有权对教学领域问题提出建议外，还有权对教师及行政管理人员的评价政策、教授职位和资源的分配及与学生、社区相关的事项等提出建议。

4．议事程序不同。评议会有着严格、成熟的规定，所有表决均是无记名投票；而教学工作委员会除无记名投票外，还存在举手表决这一形式。相比无记名投票，举手表决是在众目睽睽之下进行的，如果与领导或某位委员意见相左，参与表决的委员或出于不愿和领导或其他人唱对台戏的心理，或出于怕打击报复的心理，有可能不愿亮明自己的态度而被迫选择和其他人一致的态度。显然，这种情况下形成的决策根本不能够真实反应委员们的意志和愿望。

同普通高校一样，高等职业院校是一个以知识为核心的特殊社会机构，其内部管理中既存在行政事务，又存在学术问题和教学问题。要使高等职业院校行政权力在开放的、激烈的竞争环境中发挥最大作用，就需要学术权力和行政权力的互补和协调。我们认为，我国高等职业院校有必要借鉴美国等西方发达国家高校管理的一些经验，结合中国国情、民情、校情，明确成员的任职资格、选举程序、罢免程序，提高专职教授比例，从人员组成上保证学术机构决策的公平与公正；切实赋予学院学术机构在学院学术规划、学术政策、职称评审、科研课题评审等学术事务方面相应的职权，变单独行政部门的决策向相应学术机构参与决策转化，变个人行政权力决策向教授参与决策转化，充分发挥学术权力参与学校决策的积极作用。

四、其他组织机构建设

教职工代表大会、学生会等组织也是体现学校民主管理的重要形式。

教职工代表大学是教职工在学校“参政议政”的一个基本途径。要落实教师参政议政的权利，必须建立起完善的规章制度，对代表的选举、罢免、代表的权利义务及会议制度等做出明确、具体的规定，增强可操作性，以确保教代会对学校各方面工作的建议、审议、批评、监督及评价的权利。教代会的常设性机构，应经常性走访教职员工，了解和分析教职工的思想动态，明确需要及时解决的问题，定期向学校领导及有关部门做出反应，沟通信息；就教职工关心的一些学校管理工作的情况，定期咨询学校领导人，协助上情下达；定期考察和评价学校各方面的工作；了解学校有关部门落实教代会决议的情况，及时反馈；代表教职工有针对性地研究学校的一些改革与发展战略，形成意见，向学校领导提出建议等。

学生会是学生自我管理的群众性自治组织，对培养学生的自我管理能力、主体意识和创造精神都有极大的促进作用。学生会要接受学校党组织的领导和共青团组织的指导。但是，作为大学生的一个自治组织，其成员不应单纯由学校方面任命，而应由学生竞选产生，以避免其沦为学校的“官方机构”。学生会应在学校有关人员的指引和帮助下进行工作，并取得学校广大学生的认可，在学校真正发挥监督、评议和建议的作用，成为参与学校管理和实行自我管理的群众性机构。

五、院系两级管理

高等职业院校的组织内部及其人员机构间的联系十分松散。作为一个“松散的结合系统”，无论从其组织性质的角度，还是决策成本的角度，高等职业院校都适合采用分权管理，并且规模越大、学科越多，越需要分权管理。办学自主权是高等职业院校的重要权力，分权管理不仅是横向分权（学术力量参与学术事务的决策），还包括纵向分权，即学校最高管理层——校级管理机构将属于自身的一部分办学自主权授予系一级组织行使，系一级组织在学校总的目标、原则指导下行使权力，享有利益，并承担与权力、利益相一致的责任。

以系为中心的管理体制，有利于进一步理顺院、系关系，减少管理环节和信息流动的障碍，实现管理层次和管理幅度的优化。需要强调的是权力下放至系部，是指下放权力至系部的相应行政与教学科研组织，并不是指系主任个人。系一级的机构设置也应类似于学校级的机构设置，有相应的权力制衡与监督机制，如系教学工作委员会、学生会等，避免出现系主任大权独揽及专制的局面。院系两级管理要调整好以下四个关系：

（一）处理好学院与系部的关系

在学院和系部的关系上，坚持学院和系部分工协作的原则。强化学院作为主办者的办学权利和责任。学院作为主办者，行使宏观管理权；系部作为教学承办者，行使微观管理权，主要负责教学过程管理。系部相对独立，自主办学。在内部的教学、科研、人事、学生管理、财务预决算等问题上，享有较大的自主权，逐步建立自我发展的办学机制。

（二）处理好学院与职能部门的关系

在学院与职能部门的关系上，坚持适度集中和分权管理原则。学院主要负责影响学院全局发展和教育事业建设的问题。如学院的中长期发展规划、校园建设、院系及专业调整、合并工作的进行、学校管理体制与运行机制的确定等；一些专项教育管理权力明确给各职能部门行使。如教学日常管理、科学研究工作、专项经费的使用管理等，由有关的职能部门负责管理和组织。这样，学院可以从具体事务中解脱出来，专心研究涉及学院改革发展的重大问题。

（三）处理好职能部门与系部的关系

在职能部门和系部的关系上，坚持条块管理的原则。职能部门在其职责范围内行使管理权力，系部要接受职能部门的指导和监督，同时对职能部门反馈一线信息，提出意见和建议。学校协调职能部门与各系部的关系，按照条块分割的原则进行权力分配。

（四）要处理好改革、发展与稳定的关系

二级管理体制改革目的在于促进学校发展。不能推进和深化管理体制改革，就不能有效地消除阻碍学校发展的羁绊，就不能实现学校为经济社会发展多出人才、快出人才的办学目标。但也要看到，与其他改革一样，管理体制改革也是一个权力利益再分配和再调整的过程，涉及许多部门和单位的切身利益，直接影响着学校稳定工作的大局。因此，在推行二级管理体制改革的过程中，要切实加强领导、统筹规划、精心组织、妥善安排。既要顾全大局，又要照顾到各方面的承受能力；既要积极推进，又要维护学校的稳定，将不良效应减少到最低程度。

总之，由于我国高职院校目前存在很多管理上的问题，使得高职院校无法更好地完成社会赋予它的使命，无法充分满足社会主义现代化建设对其提出的新的发展要求，所以改革高职院校的治理模式势在必行。我们应该多方位地结合我国基本国情，有选择地借鉴国外先进的职业院校管理经验，结合现代企业管理模式，针对我国高职院校存在的问题进行全方位的、深入的改革。在改革的过程中，还应该坚持具体院校具体分析，切忌一刀切的改革方式，保证每一个高职院校都有其自身的发展方式和空间，从而实现高职院校所肩负的社会主义建设职能。

【注释】

[1]根据我国宪法和法律，中国共产党通过其基层委员会对学校实施领导和监督，在法理学意义上，这一政治权力可以并入行政权力的范畴。