人类社会自有城市产生,就有对城市进行管理的要求,城市管理自然成为城市政府的一个重要职能。
中国有五千多年的历史延承,自古就有爱清洁、讲卫生的传统美德。民间有“黎明起,洒扫庭院”的良好习惯。秦朝法律中也有“弃灰于道”将被处以砍手重刑的条文。中国的城市历史悠久,又以整洁闻名于世。元初,意大利人马可·波罗在其《马可·波罗行记》中提到,南宋都城临安(今杭州)商业繁盛、人烟稠密、市容整洁,并将其誉为“世界最富丽华贵的城市”。古临安,城市人口聚居,大量的垃圾和粪便有专人进行清除,并以此为生。清末,设有警察机构管理清洁工作,包括清理街道、收运垃圾、整顿厕所等。这是政府管理城市环卫工作的开端。民国时期,城市环卫工作已初具规模。1929年前后,大城市先后使用洒水汽车在道路上洒水降尘,同时陆续使用汽车运输垃圾,政府还拨款修建了一批公共厕所。各地政府均颁布了有关清洁卫生的管理条例,清洁工作开始形成制度化和经常化的工作模式。
近代以来,作为现代化发展重要标志的城市化进程突飞猛进,城市化生活已经成为人类社会的常态,联合国人口基金会发表的《世界人口状况报告》(2007年)提到,“在20世纪,世界城市人口增长飞速,从2.2亿增长到28亿”。报告认为,2008年成为人类历史上的一个重大分水岭,在这一年,世界人口的天平将首次从农村倾向城市;在全球67亿人口中,将有超过一半人生活在城市里。到2030年,世界城市人口将增长到50亿,占全世界人口总数的60%。[19]
随着城市规模的不断扩大和城市人口的急剧增加,作为政府职能的城市管理也处于持续的动态发展中,其内涵变得十分丰富。研究者从不同层面、不同角度对作为政府职能的城市管理做出多样化的解释。归纳起来,主要有以下几种理解:
第一,市政论。城市管理是管理主体(城市政府)对城市的公用事业、公共设施等方面的规划、建设的控制和指导。按此定义的理解,城市管理就是市政管理。
第二,运行论。城市管理是以城市为对象,对城市运行和发展所进行的控制行为,它的主要任务是对城市运行的关键机制、经济产业结构进行管理和调节。这一定义把城市看成是具有活力的“生命体”,注重对城市运行过程的管理。
第三,要素论。城市管理是指对包括人口管理、经济管理、社会管理、基础设施管理、科技管理和文教管理在内的城市群体要素进行管理。城市管理是为了确保城市功能的最大发挥和人与城市的和谐发展,对城市系统的各要素进行控制、引导和协调。[20]这一定义着眼于构成城市群体的各种要素及其相互关系,强调城市管理的重点是对要素的管理。
第四,系统论。城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象,以城市基本信息流为基础,运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列机制,采用法律、经济、行政、技术等手段,通过政府、市场与社会的互动,围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。[21]这一定义借助开放的复杂巨系统理论,抓住信息技术引领管理变革的机遇,突出信息化技术发展和运用对推动城市管理未来发展的重要意义。[22]
上述不同的定义意味着对城市管理范围的认识有广义、次广义和狭义之分。广义的城市管理是基于要素论和系统论的角度,是指对构成城市群体所有要素的综合型管理。次广义的城市管理是基于运行论的角度,是指对城市运行和活动过程的管理,包括政治、经济、社会和市政等领域。狭义的城市管理是基于市政论的角度,主要是指市政管理,即与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。广义的城市管理、次广义的城市管理和狭义的城市管理之间应该是一种“包容性”的关系(见图1-1)。
图1-1 三种范围城市管理的“包容性”关系
在我国城市运作和管理的长期实践中,对城市管理的认识基本上是狭义的,并且对其范围做了更为具体的规定,即:城市管理是指为了保障城市基础设施正常运转、维护城市公共空间良好秩序,而对市容环境、园林绿化、市政公路、城市排水、河道、公共客运交通、道路交通安全、社区公益性服务设施与社区环境等实施的管理。[23]2011年6月1日起正式实施的国内第一部关于城市管理的地方性法规——《长沙市城市管理条例》,明确了城市管理的目标是为满足广大市民生活和工作需要,确定了城市管理的范围是城市公共设施、道路交通、市容环卫、环境保护、园林绿化等公共事务和秩序。[24]
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