在新中国成立后的30年间,我国城市管理工作并没有受到足够重视,长期处于停滞状态。在我国计划经济的“单位”体制下,城市社会成员的主体从属于单位,主要接受单位的管理,包括他们的公共行为也主要受单位的管理和约束。也就是说,如果城市社会成员有行为不端被反映至其单位,会因此受到处罚、轻视及周围同事的压力。即使是家庭妇女和老人,在很大程度上也接受居住地居委会的管理。当时的城市几乎没有非正规的商业活动,街面冷清而干净。由于严格的户籍制度,城市人口长期处于稳定状态,甚至还因为20世纪五六十年代数次大规模的城市职工返乡和知识青年上山下乡运动而出现一定程度的萎缩。在当时物质生活相当贫乏的条件下,家庭和单位产生的生活垃圾很少,人们不会浪费什么,不愿废弃什么;由于住房条件非常简陋,更谈不上产生装修装饰垃圾。所以,虽然当时的垃圾处置体系比较落后,但也没有对城市环境造成过多的污染。
因此,在相当长的时期内,我国城市管理所形成的是与计划经济体制相适应的、以环境卫生(以下简称环卫)管理为主要内容的城市环卫管理部门。1980年之前,环卫行业及环卫管理部门的隶属关系几经变更,其间公安、卫生、供销等部门都承担过对环卫行业的管理工作。一直到20世纪80年代后改由城市建设系统管理,环卫行业才成为一个相对完整的行业,环卫管理部门才成为城市政府的一个正式机构。
我国始于20世纪70年代末的改革开放带来了社会经济的快速发展,城市管理也迈开了适应改革开放进程的步伐。但在此时期,城市运作管理中暴露出许多新的问题,例如在上海,主要暴露出两个方面突出的问题:一方面,大规模建设改造之前的上海,城市基础设施建设滞后,大量老企业与居民住宅犬牙交错,各种矛盾和纠纷时有发生。另一方面,至20世纪80年代中后期,街头个体经济已相当活跃。1986年的流动人口调查结果显示,当时的上海已经拥有约80万的外来人口。[1]其中相当一部分外来人口为求生计在大街小巷穿行叫卖或摆摊,这在一定程度上满足城市社会成员需要的同时,也产生了包括马路设摊、跨门营业、违章搭建、各类由城市社会成员产生的细小污染行为等所谓的“脏、乱、差”问题,逐步成为城市城区面临的主要环境问题。在此情况下,加强城市管理和行政执法的重要性已然凸显。为了解决城市环境卫生问题,20世纪80年代,全国各地开展了创建卫生城市的活动,一些城市开始成立类似于城市管理和行政执法的机构,比如1984年广西南宁市成立了城市建设管理大队,简称“城管大队”,其主要工作是在街头巡逻,驱赶路边摊贩,同时还要负责清扫道路上的垃圾。据此,有学者提出我国现代行政法意义上的行政执法活动发端于20世纪70年代末80年代初。[2]在这前后,更多城市成立或组建了从事城市管理和行政执法的队伍,其名称五花八门,社会上约定俗成地将其统称为城市管理队伍。
20世纪80年代,我国处在改革开放的初期,由于计划经济时期形成的行政管理体制、管理方式和管理观念的影响还非常强大,因此早期的城市管理行政执法体制存在着先天性的缺陷,突出表现为立法、执法活动的“条条”色彩浓厚,法律法规规定的执法权往往都要明确一个具体的政府部门来实施,即通常所说的“一事立一法、一法设一权、一权建一队”,如工商、规划,城建、环卫等部门都组建了执法队伍。这种做法虽然对强化人们的法制观念、加强行政机关的执法权威起到了一定的积极作用,但以“条条”为主的“分散化”的执法体制在实践中也存在各种弊端,如:各种执法队伍的迅速膨胀,致使执法机构林立,执法队伍臃肿,执法人员素质参差不齐,执法扰民和执法犯法现象相当严重,同时,各执法机构之间由于职责重复交叉,导致执法过程扯皮、执法效率低下、执法成本不断攀升。[3]更由于执法权与审批权、罚款权相结合,在很多情况下,可能导致执法目的发生扭曲。
针对上述城市管理行政执法中存在的诸多问题,在20世纪80年代末,经国务院同意,确定由当时的国家建设部负责归口管理,指导全国城建监察工作。为此,国家建设部在1989年以文件形式发布了《建设部关于加强城建管理(市容)监察工作的通知》,要求各省、自治区建委(建设厅)归口管理全省(区)城建管理监察工作,这标志着我国城市管理监察队伍的初步创立。1991年,国家建设部设置了城建监察办公室,工作范围主要包括城市规划、市政设施、公用事业(水、电、气)、市容环境卫生、园林绿化等五大板块的行政执法。之前各地城市政府成立的市容监察大队等各类城市管理队伍要求整体纳入城建监察队伍中。但是,按照1992年国家建设部颁布的《城建监察规定》,这种“纳入”在执行上并不统一,因为各地城市监察队伍的组织形式、人员编制、执法内容和执法方式都可以由城市人民政府按照一定的考量来确定。[4]
与此同时,面对行政执法过度分散的弊害,从20世纪80年代中后期开始,一些城市试行“联合整顿”“联合执法”工作模式。在初始阶段有两种做法:一是在各职能部门之上再建立综合性更强的议事协调机构;二是针对阶段性任务联合发文、联合执法、联合整顿。例如,黑龙江省哈尔滨市曾试图用联合执法的形式来解决城市管理领域中的分散执法问题,建立联合执法队伍。具体做法是从城管、公安、工商等部门分别抽调20名执法人员组成哈尔滨市“城市管理联合执法大队”,负责清理整顿马路市场、占道经营和无照商贩。根据哈尔滨市的实践,这种联合执法更多地用于当城市发生某一突发事件、招致社会各方面批评的时候,其带有突击、应对的性质。从全国许多城市的实践经验来看,联合执法模式存在较为明显的不足:一方面,建立议事协调机构容易引起机构膨胀,机构层次繁多反而增加协调沟通的难度和成本;另一方面,联合执法的主体不合法、执法队伍的松散性和临时性,往往导致联合执法难以形成合力,短期行为明显,无法走出“整治—回潮—再整治—再回潮”的循环怪圈。
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