自1998年以来,全国有300多个城市相继成立了专门的城市管理和综合执法机构。但是,关于城市管理综合执法职责的规定,各个城市都根据自己的情况加以明确,在具体内容上有不小的差异。例如,在深圳市,城市管理局的职责涉及城市容貌、环境卫生、城市园林、城市绿化、风景区、市政设施、爱国卫生、犬类管理等方面,以及行使环境保护管理、水务管理、卫生管理、工商行政管理、公安交通管理、市政管理、房屋租赁管理、畜禽屠宰管理等职责。而在北京市,城管综合执法局除了上述类似职能,还涉及城市河湖、黑车、黑导游等相应职能300多项,而且很多方面没有必然的联系,职能比较分散。[12]
据北京市城管综合执法局与《法制早报》联合开展的调查发现,北京市城管综合执法局职能涉及14个领域,共计300多项。由于内容庞杂,很多百姓都不知道城管的这些职能。[13]
以下是三个不同性质的城市(或城区)正式公布的城管职能。
长沙市岳麓区作为省会城市所属区,其公布的城管职能有10条[14]:
(1)认真贯彻执行国务院、省、市、区有关城市管理、森林防火、水务三防、市政园林的方针、政策及法律、法规;结合本辖区实际,拟订总体奋斗目标和实施计划,确定各时期城市管理的中心任务和工作重点,并组织实施。
(2)负责辖区市容和环境卫生管理工作,协调各职能部门加大城市“六乱”(乱搭建、乱停放、乱摆卖、乱开挖、乱张贴、乱倒淤泥和垃圾)的整治力度;对违反有关城市管理法规的行为进行监督、查处。
(3)做好迎接国家、省、市、区对本辖区环境综合治理的检查评比工作。
(4)抓好“辖区覆盖管理”和“门前三包、门内达标”管理责任制的落实。
(5)积极组织开展爱国卫生运动,做好辖区除“四害”有偿服务工作。
(6)协助上级国土、城建、城市管理和行政、业务主管部门对本辖区乱搭乱建的违法建筑进行拆除。
(7)协同有关职能部门对占用道路(公共场地)堆放物件、搭建建筑物(构筑物)的行为进行监督管理;对设点摆摊经营进行规范管理;对门店超线经营和无牌流动商贩进行取缔。
(8)做好辖区防汛、防旱、防风和森林防火工作,防御自然灾害和突发事件,保证人民群众的生命、财产安全。
(9)协调指导辖区各住宅小区、单位的绿化管理工作,组织全辖区义务植树活动。
(10)承办上级主管部门交办的其他工作任务。
四川省泸州市是地级市,其公布的城管职责有11条[15]:
(1)贯彻执行国家、省关于城市市容、环境卫生、市政设施和爱国卫生工作的法律、法规、规章和政策,起草有关规范性文件并组织实施。
(2)编制全市爱国卫生工作、市容环境卫生工作、市政设施和国家卫生城市管理的中长期规划及年度计划,提出各个时期的中心任务并组织实施;协调有关部门做好国家卫生城市的监督、管理工作。
(3)负责组织、协调、指导、检查全市爱国卫生和市容环境卫生工作。
(4)负责城市建筑物、构筑物、市政公用设施、临街景观、摊点占道等容貌的管理;负责光亮工程的建设、维护和管理;主要负责并会同有关部门管理户外广告;负责路灯、城市道路、桥涵、下水道、堡坎及其防护栏等市政设施的维护、管理。
(5)负责城市16米及其以上街道(含人行道)、广场、公共场所等环境的清扫保洁和管理;负责城市生活垃圾、粪便等生活废弃物的收集、清运、处置、综合利用管理;负责城市建筑渣土处置证的审批管理;负责垃圾库、公厕、污水处理、垃圾处理、粪便处理、果皮箱等环卫设施的建设、维护、管理;会审化粪池的设计、竣工验收。
(6)负责爱国卫生、市政设施、市容和环境卫生监察、行政处罚工作。
(7)负责进城车辆清洗站和城市建成区内车辆清洗站的建设及管理。
(8)参与城市总体规划的制定;参与市政设施和环卫设施的规划审定、竣工验收工作。
(9)负责会同市财政局编制业务工作开展年度资金预算计划,并对资金使用实施调控和监督管理。
(10)承办市爱国卫生运动委员会交办的其他事项。
(11)承办市政府交办的其他事项。
广东省清远市清新区是我国行政层级中具有重要地位的县级市,其公布的城管职能有6条[16]:
(1)实施城市规划方面的监察。依据《中华人民共和国城市规划法》及有关法规和规章,对城市规划区内的建设用地和建设行为进行监察。
(2)实施城市市政工程设施方面的监察。依据《城市道路管理条例》及有关法律、法规和规章,对占用、挖掘城市道路、损坏城市道路、桥涵、排水设施、防洪堤坝等方面违法、违章行为进行监察。
(3)实施城市公用事业方面的监察。依据《城市供水条例》及有关法律、法规和规章,对危害、损坏城市供水、供气、供热、公共交通设施的违法、违章行为和对城市客运交通营运、供气安全、城市规划区地下水资源的开发、利用、保护以及城市节约用水等方面的违法、违章行为进行监察。
(4)实施城市市容环境卫生方面的监察。依据《城市市容和环境卫生管理条例》及有关法律、法规和规章,对损坏环境卫生设施、影响城市市容环境卫生等方面的违法、违章行为进行监察。
(5)实施城市园林绿化方面的监察。依据《城市绿化条例》及有关法律、法规和规章,对损坏城市绿地、花草、树木、园林绿化设施及乱砍树木等方面的违法、违章行为进行监察。
(6)在受委托的范围内,以委托行政机关的名义实施行政处罚。
上述三个不同省属、不同性质城市(城区)所公布的城管职能都是概括性的规定,在内容表述上都不尽相同,在具体实施过程中就更加充满弹性。因此,城管职能在全国没有形成统一的内容和规范,在很多时候仅仅是列举了当地遇到的最明显的城市管理问题,除此之外,就用“承办上级交办的其他事项”等词一言概之,从而给城管的职能留下极大的扩展空间。有学者对2002年前后国内部分主要城市综合执法的职责范围做了比较说明(见表2-1)。[17]
表2-1 主要城市综合执法的职责范围
2011年10月,在人民网与《人民日报》联合推出的“城管十问”系列报道中,对于一些城市城管职能和管理事项进行了梳理,发现与10年前相比,城管的职能和管理事项有增无减。[18]
(1)广州市:232项,执法细则新增29项行政处罚权。2011年10月9日颁布实施的《广州市城市管理综合执法细则》,城管行政处罚权从原有的203项变为232项。新细则明确了城市管理综合执法范围,包括市容环境卫生、城乡规划、环境保护、城市绿化、市政、工商行政、燃气、水务、建设工程、人民防空工程、白云山风景名胜区保护、养犬管理等12方面共232项的行政处罚权。新增了对户外广告和招牌设置、燃气、井盖设施、乡村违法建设及尚可采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设等29项行政处罚权。
(2)北京市:300多项,相应职能涉及社会生活的方方面面。北京市城管综合执法范围包括市容环卫、园林绿化、城市规划、道路交通秩序、工商、市政、公用事业、城市节水、停车管理、环境保护管理、施工现场、城市河湖、黑车、黑导游等14个方面,涉及各项职能300多项,包括无故停止供暖、偷摘古木果实、车辆超载超速过桥等。
2011年,北京市城管综合执法局出台了“执法大纲”,重点明确各项执法程序、责任和要求。
(3)上海市:167项,宠物随地便溺、居民饲养鸡鸭都要管。依据《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》,上海市城管行政执法权包括11个方面共167项,除市容、环境、绿化、水务、工商、建设、规划等方面外,还要管理公共场所招牌文字使用规范、宠物随地便溺、居民饲养鸡鸭鹅兔等。对某些违法行为,如建设工程、道路运输、堆场作业等产生扬尘、污染环境,违反安装空调器、冷却设施的有关规定,影响环境和他人生活等,具有行政处罚权。
(4)深圳市:11个方面,有权记录违法者的身份和居住信息。《深圳经济特区城市管理综合执法条例(草案)》中,城管的执法范围被确定为11个方面,包括城市管理方面的执法事项以及道路、环境保护、食品安全、禽畜屠宰、燃气、文化市场、安全生产、户外广告、校外午托机构管理等。执法人员也有权记录违法者的身份和居住信息。同时,城管辱骂、殴打当事人以及违法损毁当事物品等,将被追究行政与刑事责任。
(5)长沙市:5章62条,作为国内首部关于城市管理的地方性法规,《长沙市城市管理条例》为提高城市管理的精细化水平提供了制度基础。从2011年6月1日起,在湖南省长沙市,无论是在机动车道内散发广告传单、乞讨,随意跨越道路分隔栏杆,还是在路上乱按喇叭,在自家临街的窗户上乱贴经营信息,都将成为违法行为。
(6)南京市:16个方面,承担推进数字化城市管理责任。南京城管负责全市市容环境16个方面的综合整治工作。履行市容景观、环境卫生、市政设施、城市绿化管理方面的行政审批职责,负责户外广告设置、拆除环境卫生设施、设置渣土弃置场地、城市建筑垃圾处置等方面的审批事项;负责占用、挖掘城市道路、城市河道、城市排水许可等方面的审批事项;负责城市人行道、建筑物外立面、机动车辆、施工场地、户外广告、牌匾标识、公共设施、公共场所的容貌的监督管理;拟定户外广告和牌匾标识的设置规划、规范和标准,承担推进数字化、精细化、长效化城市管理的责任;承担城区扫雪、防汛、防台风工作。
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