G街道城市管理外包是公共服务和公共管理市场化的一种具体形式。G街道结合自身实际,充分整合区域内的资源,大胆创新,对城市管理创新进行了有益的探索。由于G街道城市管理外包项目还处在初期阶段,许多程序和标准在设立的过程中未实现规范化和合理化,在实际运行过程中也存在对其利弊的争议。
1.城管外包的合法性追问
虽然公共服务外包在增强政府活力、提高公共服务效率和质量、满足社区居民多方面需求等方面表现出一定的成效,但是对于城管外包的合法性一直存有较大的争议。
目前,城管外包涉及的内容主要分为两大类:第一大类是城市运作中单纯作业性的公共服务内容,包括园林绿化养护、市政设施维护、环卫清扫保洁、垃圾处理等;第二大类是城市管理中具有政府管理职能的公共管理内容,包括街道辅助综合管理、城市管理中的专业性介入等。
上海市闵行区G街道的城管外包属于政府公共管理职能的外包,具体表现为在所辖区域管理过程中引入市场机制,由市场组织或社会组织行使具体的管理职责,政府部门则进行规划、指导和考核。但是,政府管理职能外包涉及政府管理权力委托或授权的合法依据以及公司员工在管理过程中的合法方式,目前这方面的法律依据还不充分,G街道城管外包项目的合同中也没有明确其法律依据。
按照依法治国的原则,在城市公共管理中任何一项新制度或新做法,都需要有立法上的明确依据,即现行法律应当对城管外包发生的情形、有权决定的机关、决定的程序、相关合同的内容与执行、争议解决和救济方式均有明确规定。如果现行法律找不到依据,则要依据“审慎”的原则渐进性地尝试和推进。
首先,对城管外包的内容做严格区分,对城管工作中公共服务的外包与公共管理的外包区别对待,凡是可能给公民和法人带来不利影响的公权力行为,都应当严格限制执法者的资格资质。其次,将城管外包应当立法的事项,先通过政府文件的形式向全社会公布,然后通过招投标的方式和公司签约,文件中的各项规定成为合同的当然组成条款。再次,在经过一段时间的尝试后,用立法的方式将相对成熟的制度固定下来,以利于在更高层次上继续运行。
2.城管外包的权力、责任与监管问题
由于行政执法权具有专属性、强制性及不可分割性等特征,根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》等法律法规的规定,行政执法权的主体只能是行政执法机关工作人员,城管外包公司的员工不能行使行政执法权。因此,就城管外包的实质而言,政府机关不能对外转让行政执法权。
但是,由于缺少相应的法律法规依据,同时,相关政府部门更多是从应付人手不足的实用角度考虑,尚未针对城管外包专门建章立制,因而在城管外包实践中暴露出较为突出的问题。如在深圳市南山区,警方打掉一个黑社会性质的组织,该黑社会性质的组织利用行政管理漏洞,让手下人员披上城管协管员的合法外衣,越权“执法”,肆意敲诈小贩。另外,深圳城管的协管员还曝出“山寨车执法”“越权执法”等负面新闻。类似的问题在全国其他城市也或多或少地存在。造成上述问题的原因有:首先,政府有关部门对城管外包公司的监管机制不完善。很多地方政府部门对城管外包公司缺乏准入、退出和监督机制,对外包公司的资质要求没有明确规定,外包公司资质条件不一,外包协议拟订过程不透明。目前与外包公司签约的有社区、街道、区政府等单位,但签订的合同比较混乱,没有规范的合同文本,缺乏一些强制性的惩罚措施。外包服务合同中的职责规定不够明确,导致双方容易相互推诿责任。对协管员收受“保护费”“好处费”等行为也缺乏监管。其次,城管外包公司内部管理比较混乱。协管员的身份不明确,发生违规执法时成为城管“临时工”,协助执法受到伤害时则可能产生一些纠纷,有时甚至发生故意伤害等严重刑事案件。很多外包公司仅仅对违规的协管员做辞退处理或扣罚奖金,不能有效监督这些违规行为。再次,被派遣提供劳务的协管员素质参差不齐。不少城管外包公司在社会上招聘协管员后,只进行简单的培训就匆匆上岗,有的甚至缺乏基本的上岗培训,加之协管员缺少像公务员纪律法纪方面的约束,导致部分协管员非但不能对城市“秩序”有效地进行管理,反而去“保护违法行为”,加剧城市管理的失序问题。
各地在城管外包实践中暴露出来的众多问题,都表现出政府部门在放手向市场购买服务的时候,忽视了自身肩负的监督管理职责,没有建立起有效的监管机制,致使一些城管外包公司和协管人员胆大妄为,做出违规甚至违法的行为,给相对人造成了损害,也降低了社会公众对城管外包的认同感。这也证明,私权一旦搭上公权的“便车”后必然招致滥用权力和贪污腐败问题的风险,特别是在法治环境尚不成熟、行政权力缺乏有效制约的情况下,盲目简单地移植国外的城管外包做法,带来的不仅是淮橘为枳的尴尬,而且极有可能出现以暴制暴、以违法行为制止违法行为的问题,少数城管外包公司甚至有可能演变为带有黑社会性质的组织,危害一方,使政府的公信力受损、社会矛盾加剧,给城市社会的稳定埋伏下严重的隐患。
有关城管外包的一系列负面新闻,使得城管外包这一创新做法备受质疑,也使政府认识到,在向社会购买服务的同时必须加强监督管理的力度和强度,实行城管外包不能成为政府部门推卸责任的理由。第一,公共服务可以外包,但行政执法权不能外包。政府部门在实施城管外包时,必须明文界定外包公司员工的职权范围,不能将行政执法权如罚款权、审讯权、扣物权等属于行政执法范畴内的权力交给外包公司员工,只能让其从事一些非核心、边缘性、辅助性的工作,如巡查发现、教育宣传、违法劝导等。第二,公共服务可以外包,但政府责任不能推卸。将城管服务外包给公司后,并不意味着城管部门的城管人员从此高枕无忧,出了事就可以都推到外包公司或者协管员和临时工身上。城管部门是城市管理有序有效的首位责任者,城市管理中出现任何问题,首先要问责和追究城管部门。这要求在把城管服务外包出去后,城管部门必须认真承担考核者和监管者的职责。第三,公共服务可以外包,但社会监督和救济不可缺失。在实行城管服务外包过程中不仅要明确城管部门负有的监管责任,而且还应当建立和完善便于社会公众监督、投诉和争议解决的机制,使侵害社会公众及法人合法权利的行为得到及时纠正,利益的损失得到合理的补救。第四,公共服务可以外包,但政府考核不能简单。在对城管外包公司进行考核时,要避免简单地“以罚代管”,不能用“罚款指标”作为考核的重要依据,不能乱下罚款指标,要尊重城市运行的客观规律和社区居民的实际需求,更多地以公众满意度、公众安全感、社区和谐度等指标进行考核。
【注释】
[1]郭圣莉:《城市社会重构与国家政权建设》,天津人民出版社2006年版,第263页。
[2]何海兵:“我国城市基层社会管理体制的变迁:从单位制、街居制到社区制”,载《管理世界》2003年第6期。
[3]孙立平:《转型与断裂:改革以来中国社会结构的变迁》,清华大学出版社2004年版,第5页。
[4]唐洲雁:“新中国现代化战略目标的提出及其发展演变”,载《现代哲学》2010年第1期。
[5]马学新、陈江岚:《当代上海城市发展研究》,上海人民出版社2008年版,第60页。
[6]姚锡棠:《上海经济15年》,上海社会科学院出版社1994年版,第24页。
[7]上海市委宣传部:《邓小平理论与上海改革开放》,上海人民出版社1998年版,第142页。
[8]上海市委宣传部:《邓小平理论与上海改革开放》,上海人民出版社1998年版,第142页。
[9]龚学平:《上海——今天的辉煌》,上海人民美术出版社2001年版,第91页。
[10]中共中央文献编辑委员会:《邓小平文选(第三卷)》,人民出版社1993年版,第369页。
[11]转引自中共上海市委宣传部:《邓小平理论与上海改革开放》,上海人民出版社1998年版,第106页。
[12]转引自中共上海市委宣传部:《邓小平理论与上海改革开放》,上海人民出版社1998年版,第106页。
[13]复旦发展研究院:《上海发展报告——跨世纪的上海经济》,复旦大学出版社1995年版,第31 33页。
[14]上海社科院课题组:《建设世界城市——对上海新一轮发展的思考》,上海社会科学院出版社2003年版,第6页。
[15]何海兵:“我国城市基层社会管理体制的变迁:从单位制、街居制到社区制”,载《管理世界》2003年第6期。
[16]温克坚:“难以转身的官僚体系”,搜狐财经,2015年10月5日。
[17][美]威廉姆·A·尼斯坎南:《官僚制与公共经济学》,王浦劬等译,中国青年出版社2004年版,第37 页;[美]安东尼·唐斯:《官僚制内幕》,郭小聪等译,中国人民大学出版社2006年版,第83页。
[18]宋迎法、尹红:“官僚行为之研究:解析安东尼·唐斯的官僚行为理论”,载《辽宁行政学院学报》2011年第8期。
[19]韩志明:“街头官僚的行动逻辑与责任控制”,载《公共管理学报》2008年第1期。
[20][英]齐格蒙特·鲍曼:《流动的现代性》,欧阳景根译,上海三联书店2000年版,第30页。
[21][英]齐格蒙特·鲍曼:《废弃的生命》,谷蕾、胡欣译,江苏人民出版社2006年版,第6页。
[22]唐海华:“‘压力型体制’与中国的政治发展”,载《宁波党校学报》2006年第1期。
[23]杨雪冬:“压力型体制:一个概念的简明史”,载《社会科学》2012年第11期。
[24]冉冉:“‘压力型体制’下的政治激励与地方环境治理”,载《经济社会体制比较》2013年第3期。
[25]孔润泽、孔德永:“一票否决制的效能分析——基于基层治理的视角”,载《经济研究导刊》2013年第15期。
[26]杨雪冬:“压力型体制:一个概念的简明史”,载《社会科学》2012年第11期。
[27]数据来自《北京晨报》,2013年9月10日。
[28][美]E.S.萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,周志忍等译,中国人民大学出版社2002年版,第71 72页。
[29]杨桦、刘权:“政府公共服务外包:价值、风险及其法律规制”,载《学术研究》2011年第4期。
[30]陈璇、文雅茜:“深圳‘城管外包’存废之争”,载《中国青年报》2012年8月23日。
[31]“城管服务外包缘何弊端丛生”,载《深圳特区报》2012年7月22日。
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