澳门安老服务体系

一、澳门社会服务的发展历程

澳门长者服务的发展离不开社会服务的大背景。纵观澳门的社会福利发展史,澳门的社会服务经历了从慈善救济到综合的社区服务的一个过程,这个过程主要包括三个阶段。

第一阶段(20世纪80年代以前)

这一阶段主要以民间力量开展的救济性质的经济援助、实物救助和收容庇护^[6]为特点。早在16世纪,澳门就建立了贫困人口救助制度。一些主教建立一些医疗机构来为老年人、儿童、残疾人、贫困居民等弱势群体提供生活救助。

到19世纪中叶,来澳门常住的居民增多,而且人口复杂。越来越多的医院、教会组织和其他社会团体向居民提供政府没有提供的服务。19世纪末20世纪初,在澳门诞生了最早的安老院。

到1930年,澳门政府开始参与到社会福利体系中,并于1938年成立了慈善救济总会。该组织为贫困市民提供救济性援助服务,也为所有开展救济服务的社会团体提供资助,并对所有收容孤儿、弃婴和贫民的社会服务机构进行监管。但仍然主要由非政府组织提供为老服务。

1947年,慈善救济总会改为公共救济总会,扩大服务范围,将鳏寡及老年人等社会群体纳入服务对象范畴。

1960年,公共救济总会又改组为公共救济处,服务进一步发展,种类增多,如膳食服务等。

1967年,该组织又改称为社会救济处,其提供的服务得到较大改进。20世纪60和70年代,更多的老人院舍陆续建立。社会救济处的工作也由单一的救济服务转向多元化的社会服务发展。

第二阶段(20世纪80年代至1999年)

这一阶段,政府逐步介入,与非政府组织开始合作为长者提供服务。

1980年,社会救济处改名为社会工作司,其当时的工作并未特别关注长者服务。到1982年之前,澳门的长者服务也只限于少数公共援助和8个安老院。安老院属于慈善机构,长者照顾服务设施主要是民间组织成立的,不属于政府管理,政府不给予财政支持。直到第52/86/M号法令颁布,修改了社会工作体系的概念和组织,扩大了社会工作司的职能,以提高居民的福利。20世纪90年代,在社会工作司下面增设了财政救助处,为涉老服务的民间组织提供资金与技术支持。随着政府与民间团体的合作,长者服务设施数目明显增加,除安老院外,还组建了家务助理队、长者日间护理中等社区服务机构,服务内容也日益多元化,形成了个案工作、日间照料、日间护理等社区支援服务。

第三阶段(2000年至今)

1999年澳门回归祖国后,澳门政府就将长者服务作为重点工作领域,明确了“老有所养、老有所属、老有所为”的方针。政府的主导作用日益突出,加强与非政府组织的合作,大力支持社会力量参与长者支援服务计划。随着长者服务的发展,澳门又提出“积极参与,跃动耆年”的发展目标,针对不同的需求,提供护理、教育、家居及社区照顾等福利服务。政府还组织研究机构对长者服务及未来的发展进行研究和规划,通过完善立法和制度设计,推动长者服务职业化、标准化和规范化发展。

澳门社会服务领域不断得到拓展,由最早对部分贫困长者的单一慈善救济服务逐步发展成经济资助、预防保健、护理、家居和社区照顾等全面的社区服务。

二、长者服务的管理机构

目前,澳门长者服务主要由社会工作局管理。澳门回归祖国后,上述的社会工作司改名为社会工作局,继续整合各种社会资源,动员各种社会力量,为社会提供包括长者服务、个人及家庭服务等在内的多元化福利服务。澳门长者现可享受的服务包括财政援助、社会房屋、医疗卫生服务和社会服务等。

社会工作局旨在建立一个非政府组织和私营机构的综合服务体系,其下设长者服务处作为负责养老服务的主要职能部门,协助长者保持与社会的联系,履行老年个案管理、参与审议和发展各种长者服务、监督和支持非政府组织、审议和评估长者服务与活动等职责,并与房屋局、卫生局、非政府组织等部门和机构共同为长者提供社区支援和院舍照顾等可信赖和依靠的服务,使老年人享受积极快乐的晚年生活。

三、安老服务概况

澳门的长者服务体系包括康乐活动、老人日间中心、长者日间护理中心、安老院、长者宿舍、家务助理服务、护理安老院、关怀探访独居老人服务等服务内容,大致可归纳为社区服务和院舍服务两种类型,具体见表3-2。

表3-2　澳门安老服务/设施情况

数据来源:罗淑霞:“澳门特别行政区长者服务的发展历程及状况”,第10届华人地区长期照护会议论文,2013年。

(一)社区服务

澳门政府主要倡导“家庭照顾、原居安老”的安老政策,通过不断完善服务体系,为老年人提供各种服务,使大部分老人尽可能在家养老。目前,澳门为老年人提供居家养老服务的社会机构主要包括:23间耆康中心、7间长者日间中心、3间长者日间护理中心和5支家居照顾及支援服务队。

1.耆康中心

耆康中心主要为具有自理能力的老年人提供娱乐、教育和社交活动,如唱歌、艺术、阅读、表演等各种类型的兴趣小组活动,老人不一定整日留在耆康中心,其空间、设施和活动并无相关的标准和规定。耆康中心的运作资金主要来自政府资助。政府资助占其同期运作收入的81.12%,经营者出资占收入的17.28%,使用者的交费占1.6%。^[7]

2.长者日间中心

长者日间中心比耆康中心提供的服务更多,主要包括交通、膳食、喝茶、洗衣、洗澡、理发等各种生活协助服务,开展各种形式文娱康乐活动,拓展老年人的社交圈子,使老年人可以继续在家庭或熟悉的社区环境中愉快生活。有的中心还提供家务和照顾服务,也有的为长者提供预防、治疗和发展功能的精神健康服务。这种机构类似于内地的老年日间照料中心。政府提供的资助占长者日间中心运作收入的92.50%,经营者出资及使用者交费分别占6.59%和0.91%。^[8]

笔者参观的望厦老人中心就是一间由政府提供场地、设备和资助经费并委托澳门工会联合总会管理的日间老人中心,属于公建民营模式。该中心成立于1989年,经过二十多年的发展,提供的服务日益多元化。除了日间中心服务以外,长者们还享受长者精神健康服务及护老者支援服务。目前在望厦老人中心已成立了一支家务助理及独居长者社区支援服务队。这支服务队由多个专业人员组成,包括社工、护士、物理治疗师、个人护理员等。老人中心通过提供各种服务(见表3-3),拓展长者社会网络,改善人际关系,并帮助护老者减轻和舒缓压力,从而提高长者的生活素质。

表3-3　望厦老人中心服务内容

续表

资料来源:根据望厦老人中心提供的信息和资料整理。

3.长者日间护理中心

长者日间护理中心主要为因身体机能受损,健康状况欠佳而在日常生活中需要照顾的长者提供服务。除了提供长者日间中心所提供的个人生活照顾、社交活动等服务外,还提供更多更专业的服务,如物理治疗、康复服务、护理、家居护理、社区支援服务等。老年人需经过评估后才能接受相应的照护和治疗。长者日间护理中心提供的服务仍然是帮助老年人尽可能与家人一起生活在家庭里。1998年至2000年,政府补贴占长者日间护理中心运作收入的90.8%,经营者出资及使用者交费分别占1.41%和7.79%。^[9]

除以上服务外,还提供长者精神健康服务,为老人营造优质的生活方式,帮助长者改善人际关系,扩大社交网络,减缓长者情绪困扰。

4.家居照顾及支援服务

对于体弱又缺乏亲友照顾的独居长者或年老夫妇提供家居照顾和支援服务,让其得到关怀和生活照料,使其继续在熟悉的社区环境中生活。这种服务由一支跨专业团队提供,服务内容包括社工定期探访、送膳食、组织户外活动、个人卫生照顾(洗澡、理发、剪指甲等)、护送外出、购物、洗衣、电话慰问、家居清洁、护士家居护理服务等。

(二)院舍服务

对于健康状况欠佳、身体机能损失,需要他人照顾或缺乏家庭照顾而有照顾需求的老年人,可以选择安老院舍照顾。目前澳门院舍服务包括9间受资助安老院舍及10间非受资助安老院舍,分别有882个和610个服务名额。^[10]澳门根据长者的健康状况提供不同的院舍服务,主要包括安老院、护理安老院和护养院。

安老院为缺乏家庭或亲友照顾或其他途径满足照护需求的老年人提供住宿、照顾、健康护理、社交活动或其他服务。安老院的入住对象基本上是具有自理能力的老年人,一般不需要医生和护士,但政府主办的安老院不再收住健康老人。为了其他老人的安全,安老院一般不太愿意接受精神疾病患者和传染病患者。目前,澳门有8间政府资助的安老院,其中7间为非政府组织经营,1间(九澳老人院)由社会工作局经办。政府对非政府组织经营的安老院的资助力度较大。1996年,政府为非政府组织经营的安老院所补贴1180万澳元,到2000年,该项补贴达到1570万澳元,年均增加7.48%。^[11]

护理安老院为体弱者提供较高护理功能的服务。目前澳门仅有一家接受政府资助的护理安老院即母亲会护理安老院。它根据老人不同程度的身体状况提供独立生活、生活照顾及长期卧床护理服务。在护理安老院内共设有56张床位,其中9张为独立生活老人床位,15张给需要生活照顾的老人使用,32张给长期卧床的老人使用,2张给暂时需要单独居住的老人使用;房间类型根据需要设为2人房、3人房和8人房;院内配有物理治疗室、活动室、休息室等设施;配备专业护士、护士助理、物理治疗师、专业社工和个人护理员等工作人员提供24小时轮班制服务,为老人提供全面的护理服务。

护养院主要为因健康状况较差、身体机能受损而在个人起居及日常生活中需要高度依赖他人照顾的长者提供高度护理服务。

黑沙环明辉护养院是澳门唯一一家护养院,属于公建民营性质,专为体弱而需要高度护理的长者提供全面且优质的24小时护养服务。该院提供178张床位,费用约为每月7000澳元,经济有困难的长者可以向社会工作局申请经济援助。院内设有失智症照护区、物理治疗室、职能治疗室、活动室、礼堂等设施。护养院为长者提供护理及起居照顾、膳食、社交及康乐活动、医疗和康复等服务。驻院医生周一至周六每天定时巡房,专业物理治疗师协助长者进行康复训练以提升其自理能力。院内配备了一支强大的工作队伍,包括护士、护士助理、个人护理员、全科医生、物理治疗师、职能治疗师、社工等在内的专业人士共同协作,帮助长者尽可能维持健康水平,延缓身体机能衰退,享受舒适而有尊严的生活。