教育政策主体

一、教育政策主体

教育政策主体是指直接或间接地参与教育政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。政策过程中的每一阶段都有多种主体参与其中，彼此之间通过政治互动，对教育政策发挥不同的作用。世界各国政策主体的构成大致相似，但由于各个国家的社会制度、经济水平、文化传统的差异，政策主体的作用方式和影响力有很大差异。

政策主体的划分有多重标准。安德森从政策主体的身份特性出发，将政策主体划分为官方决策者和非官方决策者两大类；⁽¹⁰⁾C.O.琼斯（C.O.Jones）和马瑟斯（D.Metthes）根据政策提案的来源，将政策提案者（即政策制定者）分为政府内部和政府外部两大类别；⁽¹¹⁾也有学者按权力合法性的程度，将政策主体划分为国家公共法权主体、社会政治法权主体、社会非政治法权主体三大类；⁽¹²⁾根据这些主体在政策系统过程中所处的地位、作用方式以及影响程度，又有学者将政策主体分为直接主体和间接主体两大类。⁽¹³⁾可以看出，多种分类方式都主要区分了政策主体在政策制定过程的影响力，也就是说，其中一些政策主体，如立法、行政、司法、政党等机构以及其中的人员具有制定公共政策的合法权威，而另外一些人群与机构，如利益集团、大众传媒、公民以及政策研究与咨询机构等，虽然也对政策制定过程有着重要影响，某些时候可能还处于非常重要的地位，但需要通过影响到官方的政策主体来间接地发挥作用，因此，这两类政策主体的作用方式完全不同。

图2-3　教育政策主体关系

（一）教育政策官方主体

教育政策的官方主体，是一个包括国家的立法机关、行政机关、司法组织以及某些领袖人物、某些政党组织的主体系统。其主要特点在于，这些政策主体是教育政策的法定制定者，它们通过宪法和法律的授权，享有公共权威，能够对国家教育资源进行权威性分配，从而主导政策过程。

1.立法机关

立法机关在不同的国家有不同的称谓，如西方国家的国会、议会，我国的全国人民代表大会及其常务委员会等。立法机关代表国家意志，其主要职责是制定法律和政策。但在不同的政治体制中，立法机关的地位和作用有所不同。西方许多国家的国会或议会通常具有独立意义上的立法权；而在实行独裁体制的国家，立法机关受到独裁政府的严密控制，难以独立立法，因而对公共政策的影响有限。我国的立法机关是全国人民代表大会，人民代表大会制度体现“议行合一”原则，即我国的行政机关、司法机关与全国人民代表大会是从属关系。全国人民代表大会是国家最高权力机关，其权力高于人民政府、人民法院和人民检察院。各政府机构，包括国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院等，都必须服从全国人民代表大会的领导和监督，对它负责，并向它报告工作。

立法是全国人民代表大会的首要职权。除了有权对宪法进行修改和解释外，全国人大还有权制定和修改刑事、民事、国家机构的法律和其他基本法律，并制定和颁行决议、决定、命令、条例等。全国人民代表大会制定和修订的教育基本法律有《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国民办教育促进法》等。立法机关在制定法律或政策时，一般都要经过严格的“提案、审议、通过、公布”等程序。以我国教育法律的立法程序为例，其步骤为:全国人大代表或国务院提出教育法律案→国务院向全国人大常委会报送教育法律草案→全国人大常委会分组初步审议→全国人大教科文卫委员会审议→全国人大法律委员会统一审议，提出法律草案修改稿→全国人大常委会会议进一步审议→全国人大法律委员会修改教育法律草案，形成草案表决稿→全国人大或全国人大常委会表决通过教育法律案→国家主席签署主席令，颁布教育法律。

除了全国人民代表大会及其常务委员会，地方各级人民代表大会及其常务委员会也有相应的立法权限（见表2-1）。

表2-1　　　我国教育立法权限的划分⁽¹⁴⁾

立法机关也是重要的政策监督主体。立法机关依法拥有对同级行政机关的行为的监督权，立法机关一般通过质询、询问、调查、提出不信任案、行使审批权或批准等形式，对行政机关政策行为进行监督。

2.行政机关

行政机关，即狭义上的政府，是执掌国家行政权、管理国家公共事务的机关，随着行政权力的不断扩张，行政机关在政策过程中的地位和作用日益凸显，以至于构筑成势力强大的“行政王国”。行政机关按其职能可进一步划分为行政决策机关和行政执行机关两类。行政决策机关的主体是经民选或上级指定的领袖或官员，他们往往被看作“政治家”或“政客”，主要负责决策；行政执行机关则指专业文官系统，其成员是专业技术人员，主要负责政策的执行。“行政—政治”二分一直是官僚系统运作的基本原则。随着公共事务的日趋复杂和人们对行政认识的不断深化，人们越来越清楚地看到，政策制定贯穿政策过程始终，行政执行部门亦对政策过程（包括政策制定）具有很大的影响。总体来看，行政机关对教育政策过程的影响表现在以下三方面。

（1）行政机关作为教育政策制定主体

为了完成和实现国家行政管理的目标和任务，教育行政机构必须依据立法机关制定的教育法律和政策，制定大量的行政管理法规和政策，处理和解决教育行政管理中经常发生的各种矛盾和问题。这些行政法规与政策主要包括:

——行政法规。根据现行宪法，国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。另外，国务院还可根据全国人大授权制定行政法规，行政法规以总理令的形式发布。这两种权限的行使称为政府立法或行政立法。

——行政措施、决定和命令。行政措施、决定和命令往往以国务院文件或国务院办公厅文件的形式发布。

——部门规章。现行宪法规定，国务院各部、委有权“根据法律和国务院行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”。这些命令、指示和规章是行政决策的基本组成部分，其中部门规章具有较强的规范性，外部形式与法律和行政法规相似，是法律和行政法规的进一步具体化。大部分规章以部长令的形式发布，并须报国务院备案，国务院有权予以改变或者撤销。⁽¹⁵⁾

——除法律、法规、规章之外的其他规范性文件。这是行政机关在行政管理过程中，为实现行政职能而制定的具有法定效力和规范体式的除行政法规和规章以外的行为规则。这些具有普遍约束力的规范性文件主要有“通知”和“意见”这两种公文形式，如《教育部印发〈中小学班主任工作规定〉通知》（教基一［2009］12号）、《教育部印发〈教育部2010年工作要点〉通知》（教政法［2010］2号）等。

（2）行政机关作为教育政策执行主体

行政机关负责执行同级立法机关和上级行政机关的政策这一功能，取决于行政体系中的官僚制度，下一级政府必须对上一级政府负责，高效、及时、准确、创造性地完成上级机构传达的任务。

（3）教育行政机关作为政策监督主体

各级行政机关拥有对其下级行政机关进行监督执行的权力，以确保各种法律、法规、政策的贯彻执行。

3.司法组织

在许多西方国家，司法解释是司法决策的重要途径和内容，司法判例通过对州一级的立法和行政行为的合宪性审查来影响公共政策。在解决教育争议问题上，司法组织往往扮演举足轻重的角色，被认为是影响教育政策的一种重要工具，并成为教育政策的一个重要来源。人们往往会心存疑问:宪法是国家的根本大法，所有的法律法规在制定过程中不都是经过严格的合宪性审查的吗？话虽如此，但事实上，由于社会文化和价值观在不断变迁，不同价值观念对宪法的解释往往并不相同。另外，部分法令虽已立法，但内容规定不清或隐讳不明，在具体案例中，法院必须根据最初的立法背景与现实的环境，针对特定条文作出解释。比如，在教育领域，诸如教师与学生的表达自由、家长的教育选择权利、学校与学区教委会对课程教材的审查权、国家与州的教育财政政策、校长与教师的聘用制度、学生隐私及学生管教等，向来都是争议的焦点，很难有所定论，而这些恰恰是法律最为关注的权利问题。以教育过程中实行的分类教育来说，美国司法组织对教育民主的诠释的影响甚大，大大推进了教育民主化进程，其中反对种族隔离制度的“布朗诉托皮卡教育委员会案”（Brown v.Board of Education of Topeka）⁽¹⁶⁾具有划时代的意义。在这个案例中，先前已施行了半个多世纪的“隔离但平等”⁽¹⁷⁾的主流“平等”定义被否认，代之以“被区别对待本身就是一种屈辱”的平等新知，进而全面废除全国各州存留的“隔离但平等”政策。这种对平等的全新阐释引发了一连串司法大战:在“宾夕法尼亚诉费城信托董事会案”（Pennsylvania v.Board of Directors）⁽¹⁸⁾中，最高法院判处私立学校经费虽不来自政府，但仍需遵守黑人学生与白人学生一律平等的原则，不可拒绝少数民族学生入学；在“库珀诉艾伦案”（Cooper v.Aaron）⁽¹⁹⁾中，最高法院拒绝阿肯色州学生以“会引起暴动”为由而延缓实施黑人与白人合校的政策；在“斯旺诉夏洛特—梅克伦伯格教育委员会案”（Swann v.Charlotte‐Mecklenburg Board of Education）⁽²⁰⁾中，最高法院否认白人父母对校车接送白人学生进入黑人白人合校是侵犯学生就学选择权利的指控，判决运送学生至各学区是合法且必需的。一系列判例的落实，大大改善了美国学校系统中的种族隔离状况，并在逐渐加以深化，取得今日黑人与白人合校的成果，不仅保护了黑人，也为后来其他少数民族的维权提供了依据。

我国司法机关在法律实施过程中是将一般法律适用于具体的、个别的情况，所形成的正式书面文件是法律适用的结果，不能作为以后适用法律的基础，因此不能像英美法系那样，司法判例被援引直接构成公共政策。⁽²¹⁾然而不可否认的是，每一次重要的司法事件，都有可能大大推进教育政策的民主化进程。以2009年发生的“罗彩霞被冒名顶替上大学案”为例，事件曝光后，相关部门开始重视大学录取中的冒名顶替现象，开展了一轮全国性的学籍核查行动。2009年6月30日，教育部高校学生司发出《关于核实普通高等学校重名重身份证号在校生学籍的通知》，并公布了同姓名同身份证号在校本专科学生的数据，要求各高校认真核查疑似冒名顶替的在校生。司法机构以这种方式间接推动了公民平等公正的受教育权。

4.政党

现代国家的政治统治大都表现为政党政治，政党组织常常渗透于整个政策过程，努力将政党的特定要求转化为一般可供选择的政策方案，因此，政党组织是公共政策主体中的一个核心因素。不论是一党制国家还是两党制或多党制国家，国家或政府政策可以看作是政党政策的一种反映。

一般情况下，政党政策要变成国家或政府的政策，需要通过国家的合法程序，或经议会批准通过，或经政府批准，方能正式生效。在中国的政治体制中，实行中国共产党领导的议行合一制，中国共产党成为中国政府系统的领导核心，主导政府的运行过程。

我们党是执政的党，党的执政地位，是通过党对国家政权机关的领导来实现的。如果放弃了这种领导，就谈不上执政地位。各级政权机关，包括人大、政府、法院、检察院和军队，都必须接受党的领导，任何削弱、淡化党的领导的想法和做法，都是错误的。当然，党同政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，党不能代替人大行使国家权力。党的政治领导、思想领导、组织领导，要通过政治原则、政治方向、重大决策的领导和思想政治工作、向政权机关推荐重要干部等来实现。要善于把党的有关国家重大事务的主张，经过法定程序变成国家意志。因此，如何在保证党的领导的前提下充分发挥人大的作用，是一个十分重要的问题。⁽²²⁾

党的政策常常以党的代表大会和中央全会通过的政策性文件，以及党的主要领导人发表重要讲话的形式成为公共政策。为了使党更有效地实现对国家和政府机关的领导，中共中央更多的是与国家机关联名发布政策方案（如，1993年中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，1999年颁布《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》），或提出政策倡议，并通过一定法定程序使之合法化（如2003年国务院颁布《关于进一步加强农村教育工作的决定》）。

（二）教育政策非官方主体

教育政策的非官方主体，是指虽不拥有法律赋予的合法强制力，但可以通过压力、舆论、私人游说等方式介入教育政策过程，并产生一定影响的个人、团体和组织，通常包括利益集团、大众传媒、思想库和公民等。

1.利益集团

公共政策是对公共利益的权威分配，因此，利益的不同归属直接造就了不同的利益集团。利益集团是由具有共同立场、观点和利益的个人组成的团体性组织，它以履行团体利益聚合功能为职责，以保障和促进成员利益为目标，通过游说、宣传、捐款、资助等方式，直接或间接地对相关政策产生影响。利益集团的利益来源各不相同，除了显而易见的经济利益，还有常为普通人所忽视的权力利益。即使是其中显见的经济利益，也有直接清晰与间接模糊之分。如义务教育免费政策，在有些地方的实行过程中仅面向公立学校，公立教育由此所获得的经济利益是明显的，却因此导致入学人口向公立教育倾斜，造成民办教育生源流失，以至于民办学校普遍陷入生源困境，这是义务教育政策始料未及的。又如教师绩效工资政策，其本意在于实现教师工作贡献与工作报酬之间的匹配，但实施中损失了某些原来收入较高的地区、学校、优秀骨干教师的部分利益，进而使其丧失了发展和进取的动力。至于另一个利益来源——权力，更是错综复杂，“权力的行使通常隐蔽于表面上中性的政策之中，或者隐蔽于华丽的修饰之中”，⁽²³⁾难以合理分配。

教育政策方案的最终选择是多种利益主体相互争斗和妥协的结果。以我国现阶段实施的教材审定与发行政策为例，涉及的利益集团就包括各大出版社、教育刊物、国营和民营的图书经销商、师范大学、地方教研室，以及物流系统、培训系统等，利益集团虽共同构成了一个利益链条，但各利益集团谋求利益的性质、大小、手段等不尽一致，即便是同类型的利益团体，也会有不同的利益来源和利益诉求，因此，利益冲突在所难免。教育政策本身是团体间利益博弈的结果。教育政策要调整和规范目标群体的行为以及目标群体之间的利益关系，就必然会有各种促进性政策或者管制性政策，以确保教育政策的顺利实施。在这种情况下，教育政策方案的妥协性是必然的，而且往往偏向力量比较强大的利益集团。这种妥协的弊端在于:利益集团之间的争斗牵制了教育政策的过程，也使得教育政策的制定和执行受到操纵。然而同时，规模、结构和活动方式多样化的利益集团也在促进社会的多元化、决策的民主化和合理化中发挥了重要作用。在我国，随着社会民主化进程的推进和多元化格局的出现，各种利益集团也会不断形成和发展，成为重要的社会力量，并将对教育政策产生更加广泛的影响。

需要指出的是，人们通常把政治权力与金钱当作利益集团聚拢的原因，对利益集团的印象限定在权势阶层与富裕阶层，而实际上，时间、知识、组织等社会资本都可以累积起权力，成为利益集团的背景。例如，日常生活中，大多数人每天因工作繁忙而没有时间集结利益关系，但有些人（群）或因为工作上的便利，或因为拥有机动或闲暇时间，或因为隶属于某些组织，如企业退休人员、大学生、基金会雇佣的专职环保人士等，也能够对政策（教育政策）释放出与其在人口中的比例不相称的社会影响，涉及这些人群的教育政策一般会得到更为认真的对待。

2.公民

公民是一种作用力量比较分散但非常广泛的非官方政策主体，公众（公民或选民）既是教育政策主体的构成要素之一，也是教育政策作用的对象（即政策客体）。公民的这种双重属性，使得他们能在现代民主社会中通过政治参与、媒体言论等多种方式，影响或制约教育政策的制定和执行。

公民对教育政策的影响途径很多，在不同的国体、政体和国情下，公民作用于教育政策过程的方式、程度和效果也不同。但是总体来看，选举是公民施加其影响力的主要途径，公民以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题，如领导人的选举、基本国策或重要的地方性政策的制定等，或采取直接投票的方式来决定，或通过代议等间接方式，选出自己的代表者来制定、修改和执行公共政策。当然，公民个人还可以根据宪法赋予的一些自由权利，使用各种威胁性方式（如请愿、示威游行、罢工、罢课等）来表达对某些政策的支持或抗议，从而迫使政府制定、修改或废止某些政策。另外，公民还可加入利益集团，借助团体的力量来影响政策。总之，公民的政策参与是现代国家治理不可或缺的重要手段，在推动国家治理走向民主化与科学化的过程中，已显示出其独特的魅力与价值。

3.大众传媒

20世纪20年代以后，大众传媒以报纸、杂志、书籍等印刷媒介以及电影、广播、电视等电子媒介等形式参与社会文化、政治和经济活动。20世纪后半期，互联网的诞生使大众传媒发生了革命性变化。大众传媒因其信息容量大、传播方式多样、传播速度快、传播面广等众多优势而被称为与立法权、行政权和司法权并列的“第四种权力”。大众传媒不仅揭露社会问题、传播公共政策、揭示公共政策过程的各个环节，同时通过其舆论平台反映民意民情，引导舆论走向，从而达到传播信息、促进沟通、协调社会关系的作用。因此，大众传媒不仅是公众参与政策决策的重要工具和途径，为决策者提供必要的信息和观点，而且其自身往往有意识地借助舆论控制和舆论导向，对公共政策或推波助澜，或形成制约，发挥其“第四种力量”的作用。具体来说，大众媒体的影响包括以下几方面。（1）提高公众对政策问题的认知程度。一般而言，社会问题要能够成为政策问题，需要较长的酝酿时间，其间起到催化作用的因素很多，如领导人的意识、特殊事件的爆发等。大众传媒往往会选择容易引起共鸣、具有震撼力的公共事件，吸引受众的注意力，广泛的传播面和迅捷的传播速度大大强化了受众对政策问题的认知程度。（2）形成强烈的政策舆论。大众传媒是一个话语权竞争的场所，各家媒体对于重要的公共事件往往会给予持续报道、追踪报道，由此形成的焦点效应会形成巨大的社会舆论压力，促使政策决策系统更多地关注、反映公众的愿望和要求。（3）促进广泛的公众参与。传统的民意诉求表达渠道往往受到各种限制，网络环境下的大众传媒可以帮助无法直接与政策决策系统对话的公众公开表达自己的诉求。每年“两会”之前和“两会”期间，不少人大代表和政协委员会主动在网络上收集议案，在一些活跃的网络社区更是形成建言组织，使得分散的公众能够积极参与到公共政策过程中。正因为如此，任何一个政治组织都非常重视大众传媒，通过大众传媒的报道和分析强化自己所热衷的议题。当然，大众传媒对政治系统的影响远远超过对教育系统的影响，但也因此影响到教育政策的议程与制定。另外，不可忽视的是，在参与政策过程中，大众传媒亦有其特殊的利益追求和表达限制，有时会因其专业性的欠缺而造成对教育政策的误读与偏离。

4.智库

20世纪中后期以来，世界各国面临日益复杂的国内外公共问题，公共事务的不确定性日益突出。对政府而言，科学有效的决策愈显重要。于是，一些公共政策研究和咨询机构应运而生，政府决策越来越依赖政策研究专业人员的智慧，从而催生并促进了现代公共政策研究和咨询机构的发展与繁荣。人们通常把这类政策研究机构称为“智库”，又称“思想库”、“脑库”。英国学者詹姆斯（S.James）认为，“思想库是从事力图影响公共政策的多学科研究的独立组织”。⁽²⁴⁾美国学者迪克逊（P.Dickson）则认为，智库是“一种稳定的相对独立的政策研究机构，其研究人员运用科学的研究方法对广泛的政策问题进行跨学科的研究。在与政府、企业及大众密切相关的政策问题上提出咨询”。⁽²⁵⁾如美国的布鲁金斯学会（The Brookings Institution）、兰德公司（RAND Corporation），日本的野村综合研究所（Nomura Research Institute，英文简称NRI，中文简称“野村综研”）等，都是国际知名的战略性智库，对公共政策的制定与评估具有举足轻重的作用。

表2-2　　　　　美国智库数量超过20家的州

资料来源:McGann J G.The global“go to think tanks”:The leading public policy research organizations in the world［R/OL］.Think Tanks and Civil Societies Program，University of Pennsylvania，21 January，2010，18，19.http://repository.upenn.edu/think_tanks/2/

智库通常具备非营利性、独立性⁽²⁶⁾、稳定性（具有稳定的组织结构、固定的工作地点和长期的运作能力）和智慧的集聚性（“智库”之所以为“库”，“指的是一个组织，通过一定机制，按照专业化分工，创造出思想产品，是一种群体性活动和集体智慧的结晶”⁽²⁷⁾）等特点。智库包括官方思想库、半官方思想库、民间思想库等不同类型。其中，官方思想库是指隶属于政府及其职能部门，为最高行政长官出谋划策，提供政策咨询建议的研究部门，如我国教育部所属的国家教育发展研究中心（见图2-4）、中央教育科学研究所教育战略研究室、一些城市的教育机构建立的教育政策研究室（所）等。半官方思想库是指由政府出资支持，或与政府签订研究合同，以课题研究等形式把研究工作纳入为政府服务轨道的研究机构。各高等院校、教育科学研究院、社会科学院的教育政策研究机构多属此列。民间思想库是由民间发起，其运作主要依靠基金会或公司企业赞助的社会性政策研究机构，这是严格意义上的思想库，它具有选题自由、研究范围广、社会联系多、不受政治局限、独立性强、灵活性强等特点。目前，我国较有影响力的民间智库当属成立于2002年的21世纪教育发展研究院，该院是以教育公共政策研究、教育创新研究为主的民办非营利性组织，在致力于通过独立的专业化研究和广泛的公众参与，推动中国教育的改革与发展，策划多项教育问题的公众讨论中起到了积极的作用。

图2-4　国家教育发展研究中心机构设置

当前，智库已成为现代政策研究和决策中一个富有特色的重要组成部分。且不说美国智库所独有的研究人员与政府官员之间交流的“旋转门”机制，⁽²⁸⁾单就智库之于政府的政策决策支持而言，智库发挥着提供政策建议（为政府的政策提供智力支持或科学依据）、宣传政策（通过出版各种出版物、召开各种会议等方式宣传政策，营造一种引发决策者反应、提出建议并实践新思想的良好环境）、多向沟通（利用独特的思想武器，在中央政府与地方政府之间、各党派之间、政府与公民之间架起沟通桥梁）等重要作用。

近年来，作为公共事务的重要组成部分，教育事业日益成为各大智库的研究重点。如兰德公司现有16个研究所，其中的“重建公共教育研究中心”有三个分支研究机构，分别在评估标准与学生考试、移民政策和联邦假期领域进行教育研究。此外，有越来越多的专业教育政策研究咨询机构正专注于教育发展中的某一个项目或某几个项目，推动相关领域的教育政策咨询、研究和评估。如美国教育联合研究所（Education Trust）致力于提高从幼儿园到大学所有年级学生的学业成绩，对《不让一个孩子掉队法》、教师质量等教育政策课题进行研究和宣传；比尔与美琳达·盖茨基金会（Bill and Melinda Gates Foundation）致力于提高高中毕业率及毕业生质量；成功有限公司（Achieve Inc.）专注于推广“美国文凭项目”（American Diploma Project，ADP），加强高中教育与大学教育在课程、标准、考试等方面的联系。

随着国际问题的凸显，以国际教育问题为研究对象的国际性教育政策研究组织也发展起来。这些组织由不同国家的学者和官员组成，其研究范围往往涉及人类共同关心的教育问题，如可持续发展教育、国际教育人口迁徙、贫困地区的教育问题等。联合国教科文组织（UNESCO）、世界银行（World Bank）等国际组织都有此类专门的教育政策研究机构，常受委托从事重大的教育政策研究。