教育政策问题的特征

一、教育政策问题的特征

（一）教育政策问题的界定⁽²⁹⁾

现实的教育实践过程中存在着各种各样的教育问题——教育利益的矛盾和冲突，需要教育政策加以调整。但是，并非所有的教育问题都是由教育政策来解决的，或者说都需要教育政策当下予以解决。那么，究竟什么样的问题才算得上是教育政策问题呢？

1.教育政策问题是特定教育问题的客观反映

教育政策问题主要指因社会教育现实与教育期望之间的差距而产生的“需改变”的问题，以及建立在教育现实基础上的“需实现”的教育价值和利益诉求。尽管教育期望、教育价值和利益诉求具有强烈的主观性，但社会教育现状，即客观存在的条件、环境和情境是一些可以观察到的能够通过自然语言描述或通过通用的符号系统表达的客观事实和情境，是不以人的意志为转移的。我国于2007年实施的师范生免费教育政策，不仅源于农村地区特别是中西部农村地区所面临的基础教育教师数量短缺、质量低下的严峻形势，而且源于师范院校的师范生生源质量日益下滑，愿意选择教师职业的优秀人才越来越少的状况。

2.教育政策问题是对特定教育问题的主观觉察

特定教育问题作为一种特定的客观存在，如果不被个体、公众和政府所觉察或认同，则只能是一种潜在的社会问题，而不能成为教育政策问题。在流动人口子女的义务教育问题从一个潜在的社会问题转变为现实的教育政策问题的过程中，主体的觉察、感受和认同成为重要前提。进而言之，对一个潜在的教育政策问题的察觉和定义，取决于受这一问题影响的人数、他们传播这一问题的范围和能力以及使其被认为是合法的政策问题的机会。⁽³⁰⁾如果特定教育问题仅仅被个体觉察，或该问题仅仅涉及少数人的利益和诉求，或者说，即使被公众觉察和感受，但人们没有足够的能力和适当的途径使其进入政府和行政部门关注的视野，那么该问题和诉求依然不能成为教育政策问题。

3.教育政策问题是教育利益和价值冲突的反映

首先，教育政策问题反映不同教育利益主体之间既存的教育利益冲突。在特定的社会条件下，各利益主体会基于自身需求，表达有利于自己的教育利益诉求，而各种不同教育利益诉求之间必然存在矛盾和冲突。但同时，社会资源的有限性决定了各种教育利益诉求不可能同时得到满足，因此就需要政府及教育行政部门基于公平、民主、平等的观念，通过制定教育政策来协调各主体教育利益诉求之间的矛盾和冲突，尽量使各主体之间的利益达到最大均衡。可见，协调各主体之间的矛盾和冲突，使教育利益最大可能地均衡化，是教育政策问题的重要特征。

其次，教育政策问题反映新旧教育价值观之间的矛盾冲突。随着社会的快速发展，各种新的利益观、价值观出现，它们与原来既定的社会价值观和社会规范之间会产生冲突和矛盾，导致出现教育政策诉求。例如，随着中国社会的发展，关于女童受教育问题的价值观发生了变化，与传统的“女童不需受教育”的价值观发生冲突，进而出现女童受教育的政策诉求。

最后，教育政策问题反映未来教育价值的公益性诉求。除了协调既存的教育利益冲突，教育政策问题还应基于一种特定的客观情境，对将要出现的公共教育问题进行预测，进而表达一种有待实现的教育价值的公益性诉求，体现教育政策问题的前瞻性和预测性。这类教育政策问题一般源自利益群体或不同主体的教育价值追求，或者是为了规避有可能出现的矛盾冲突和不协调状态。

4.教育政策问题反映教育政策主体能作为且积极作为的公益性追求

从理论上讲，作为教育政策主体，政府及相关教育行政部门是公共教育利益的代言人和决策权力的行使者，理应解决所有公共教育问题。但实际上，由于缺少政治支持，或是解决问题的潜在成本过大，往往只有一部分问题被确认为教育政策问题。一般来讲，政府及教育行政部门认同公共教育问题并使之成为教育政策问题，需要有两个基本条件。一是该问题属于政府及教育行政部门职责权限范围。这也就意味着政府在资源、精力有限的条件下，不可能解决所有公共教育问题，那些需要靠市场机制或社会自治机制来解决的教育问题，一般不由政府来解决。二是政府及教育行政部门能积极作为。有些公共教育问题虽属于政府职责范围，但是受资源、精力、治理能力或者外在社会压力等因素的影响，政府可能对某些公共教育问题采取回避或消极的态度，因此，政府的积极作为对于公共教育问题转变为教育政策问题具有关键作用。

（二）教育政策问题的特征

在公共政策研究领域，许多学者注意到政策问题的客观性（客观存在）、主观性（主观认同）以及社会性、历史性、不确定性、动态性等特点。⁽³¹⁾一些教育政策研究者也参考公共政策的研究框架研究教育政策问题的特征。⁽³²⁾本书力图以具有普遍性的公共政策问题的视野来考察具有特殊性的教育政策问题。教育政策问题具有以下特征。

1.公共性

政策问题是对发生在社会公共领域，一般影响到多数公众，必须通过公共权力机构加以解决，并且对所有政策对象而言是具有权威性和普遍效力的公共问题。由此可以推演，教育政策问题多发生在公共教育领域，影响到多数公众的切身教育利益分享和教育价值追求，需要通过政府或者相关教育行政部门运用公共权力来加以解决，以满足不同利益主体的教育需求和教育价值追求。

2.关联性

教育政策问题与社会的政治、经济、文化、人口、外交政策问题系统之间存在相互影响、相互作用的关系，教育政策问题往往与这些政策问题密切交织在一起，呈现不同系统问题之间的横向网状结构样态。因此，任何一个教育政策问题都不是孤立的，不是单纯局限于教育领域的问题，或仅仅具有教育影响的政策问题，而是作为整个公共政策问题系统的一个组成部分，与其他政策问题系统之间有着不同程度的关联性和相互依赖性。例如，1999年我国的高校扩招政策，虽然主要是为了解决教育问题，但与经济政策问题的关系亦十分密切，是国家在特定时期拉动内需、促进经济发展的对策之一。⁽³³⁾教育政策问题的关联性还表现为教育系统内部各要素之间的相互关联，表现为不同教育政策问题之间以及教育政策问题与政策环境、政策物质条件之间的相关性和依存性，呈现系统内的横向网状结构样态。例如，教师政策问题、课程政策问题、教育管理政策问题与教育经费政策问题之间，招生政策问题、升学政策问题与就业政策问题之间等，都具有密切的关联性，是紧密相关的教育政策问题。

3.主观性

教育政策问题的主观性主要表现在两个方面。（1）由客观存在的社会问题上升为教育政策问题，需要主体的选择、解释、确认和评估，这是一个主观认定的过程，决定了哪些问题能成为政策问题。有些教育问题情境或情势客观上已经存在，但由于某种原因，这种客观存在并未引起公众的关注或争议，或者利益主体的政策诉求未能引起教育决策主体的重视，客观存在不能上升为教育政策问题；与此相反，有些教育问题在特定的时空条件下可能并不具有普遍性和急迫性，但决策者可能基于长远考虑，将这些问题视为教育政策问题。（2）主体在对教育政策问题进行分析和认定时，是以一定的利益观和价值观为基础的，受决策主体自身的知识结构和能力水平的影响。“我们可能会分享相同的数据，至少我们相信我们分享相同的数据，但这一事实并不意味着我们看到同一件事。价值观、信仰、意识形态、利益以及偏见等，都在塑造我们对事实的感知。”⁽³⁴⁾

4.动态性

教育政策问题的动态性表现在两方面。一方面，教育政策问题的形成是一个不断发展变化、动态生成的过程。从成因上看，教育政策问题一般不是由突发原因所致，而要经历一个逐步发展的过程，发展过程中由于多种因素的相互作用，问题会达到普遍化、严重化的程度或发展为公益性的教育价值诉求。美国的标准化改革问题在过去几十年中并不是政策问题，但在近十多年来，却是政策领域的典型案例。⁽³⁵⁾此外，一些新的教育问题很可能是已有教育政策遗留、衍生的问题，也可能是环境与事态的新变化所导致的结果。另一方面，教育政策问题的动态性也指教育政策问题本身处于不断的发展变化之中，一定的教育政策问题，其性质、严重程度及解决方案随着外界客观情境的变化而变化。“问题和解决问题的方案都在经常变动，因此问题并不等在那儿听候解决——尽管方案要解决的问题不会过时，方案却会过时。”⁽³⁶⁾

5.教育性

“教育政策要解决的问题、对象是学生、教师与家长。”“教育政策问题会影响受教育主体与社会大众的身心状况。”⁽³⁷⁾教育政策问题是在教育或社会情境中让民众、师生及行政人员感到不安、困扰并影响其身心状况的一种情境历程与结果。教育政策问题不同于其他政策问题的显著特征是，教育政策问题会影响到人的身心发展，并进而影响到社会的健康、持续、和谐发展。从教育政策问题的价值导向来看，教育政策问题在遵循基本的政治公正、经济效益、社会实践的可行性价值标准之下，还必须以有利于人的身心发展和社会的健康持续和谐发展为根本导向，要充分考虑到教育政策问题的解决将对公众及受教育主体产生的正面影响。从教育政策问题的指向对象来看，教育政策问题主要关涉青少年，包括以中小学生和大学生为主体的教育对象，以及教育从业人员，“以学生及教育人员为主体”，⁽³⁸⁾因此，教育政策问题要考虑受众的年龄特征，以提高政策问题的适切性。从教育政策问题的解决过程来看，教育政策问题的解决过程具有双重意义，不仅解决教育问题，而且解决教育问题的过程也是对人的身心产生影响的过程。