政策网络执行

三、政策网络执行

20世纪70年代以来，随着全球化的加快，一系列“政治现实的转型”使社会结构发生了根本变化，公共政策领域也随之发生诸多变化，⁽²²⁾如组织化社会（the organized society）的兴起，使社会越来越以各种集体性组织为基础；复杂精致的政治体系中出现了政策制定的部门化趋势；相互竞争的利益被日益动员起来，导致决策的负荷过重；国家政策制定的范围不断扩大，竞选越来越具有的“拍卖”性质，迫使各政党作出能解决问题的姿态；分权或国家的碎片化，国家的目标所剩无几，更多的是部门利益的集合；公私界限模糊化，政策制定日益在公权机构与作为客户的利益集团之间共同完成，等等。在这种背景下，政策网络（policy networks）理论随之兴起。

所谓政策网络，是指在政策过程中，政策过程参与者的多个组织或个人之间相互依存形成的一种网络状结构。汉夫（K.Hanf）是最早主张将“网络”概念引入政策分析的学者之一。⁽²³⁾在本森（K.Benson）看来，政策网络是“因资源依赖而相互连接的组织集群（a cluster or complex of organizations），并在资源依赖结构的尽头与其他组织集群区别开来”。⁽²⁴⁾各国学者虽热衷于用政策网络理论解释政策执行过程中的复杂关系，但研究取向有所不同。美国学者集中研究次级政府（即亚政府）的政策执行，强调政策网络主要行动者之间的个人关系，而不是制度间的结构关系；欧洲学者多把政策网络当作区分传统官僚与市场机制的一种治理形态，如肯尼斯（P.N.Kenis）和施奈德（V.Schneider）认为，由于私人部门控制着许多重要资源，政策制定相当程度地依赖参与者之间的互动；⁽²⁵⁾博泽尔（T.A.B9rzel）则将政策网络理解为一种管制社会与市场的形式。⁽²⁶⁾一些学者将政策网络理论运用到具体政策的分析中。⁽²⁷⁾马什（D.Marsh）与罗茨（R.A.W.Rhodes）进一步将政策网络分为五种类型:⁽²⁸⁾政策社群（policy community）、专业网络（professional network）、政府间网络（intergovernmental network）、供应网络（producer network）、议题网络（issue network）。这些网络类型以稳定与否以及成员资格门槛的高低为区分，依次排成一个连续集。其中，政策社群在一端，其特征是组织稳定，资格限制严格，内部有纵向权力等级关系等；议题网络处于另一端，其特征是成员资格开放，组织不稳定，具有纵向权力等级，权力支配很少。

许多学者借助政策网络理论阐释政策执行过程。科林（E.Klijn）将政策执行过程看成是政策网络管理过程，从政策过程、管理者的作用和管理者的行为三个维度进行研究。⁽²⁹⁾在他看来，政策博弈与政策网络是有区别的，博弈是互动条件下彼此影响的策略，而政策网络是由一系列行动者的博弈构成的，随博弈结果的改变而变化。在政策网络管理中，政策过程是不同行动者之间的复杂过程，没有明显的权威结构，问题和解决问题的办法随政策过程而变化，而管理者往往发挥过程组织者的作用，维持网络成员沟通渠道的顺畅。罗茨借助有关政策网络的四个基本假设，构建所谓“罗茨模型”（the Rhodes Model），并以此阐释政策执行过程。（1）相互依赖:网络的存在是因为各行动者只有相互依赖才能达到目标。（2）资源交换:网络的组成部分之间有常规的交往。（3）博弈互动:在特定的博弈规则的约束范围内，网络的各个组成者以竞争性的策略寻求自身目的。（4）网络自治:网络是自组织的，无论内部或外部都没有至上权威，尽管某一方可能相对强大。⁽³⁰⁾

表4-1　政策网络的基本架构

资料来源:Erik‐Hans Klijn.Analyzing and managing policy processes in complex networks:A theoretical examination of the concept policy network and its problems［J］.Administration and Society，1996，28（1）:90119.

概言之，可以从以下三个方面，以政策网络理论的视角来理解政策执行。

（一）确认跨部门的利益相关群体

面对复杂的政策问题，许多政策议程的考虑不可能再局限于单一的政策领域和部门。跨越部门边界的复合式议程要求多个政府组织（及其各自的部门群体）之间的政策协作（policy coordination）。围绕复合议程的政策目标的政府组织以及其他相应的参与者（包括私人部门、行业与协会组织）的地位、作用、利益均被一一包容进来。值得注意的是，第三部门组织（the third sector）⁽³¹⁾必须有效组织起来，以发挥其在信息、专业知识、灵活性等方面的特殊作用。政策参与主体的多元化，既表现在资源与利益的分歧上，也表现在观念与价值的差异上。只有给予多元参与者足够的政策空间，使其参与利益博弈，才不至于引发多方冲突，更不至于引发各种遗留后果。因此，容纳多元主体参与，形成差异化，是现代复杂性教育政策执行的必然要求。

（二）构建群体间的互动规则

跨部门的网络参与群体之间形成的一种长期稳定的关系架构，以及基于关系架构的策略互动，构成了政策执行网络。政策执行网络中不同政策参与主体之间由于利益和价值的不同，其所形成的相互关系是一种利益博弈关系，这种博弈关系使得参与者的行为模式不再遵循行政规则执行政策，而是遵循政策网络执行的互动规则，因此，其行为模式的特征表现为互动（interaction），而非控制。如同作为一种再生产过程的人类实践活动需要语言作为媒介一样，在政策网络过程中，群体间关系的正式互动规则即是政策网络中的“媒介”和“语言”，参与网络的各个群体组织，通过对既有规则的再生产，构成一个充分完善的网络体系。这里，规则的含义明确且公开，受正式法规保障，有明确的合法性地位。规则构建意在减少网络中的利益冲突和价值分歧。随着多元主体互动的常态化，适当的规则安排成为维持稳定博弈关系的基本条件。在网络条件下的规则构建中，推进行动者的观念变化和形成创新意识是关键，它要求政府部门适应新的角色定位，创造性地探索新的规则安排。规则构建的目标是形成妥协共识，规则探索的目标也意味着新规则的制度化。此时，互动规则的积累将要求某些政策机制加以完善，甚至提出新的政策机制安排，在一定的意义上，新的机制安排的实现意味着政策网络过程的完成，即政策目标的最终实现。

（三）形成互补性政策实施战略

围绕复合议程的政策目标，网络参与的各个群体按照能力互补的原则进行合作。如中央政府以财政资源和制度规范为政策工具，保障整个政策网络的有效运行与合法性；行政部门和市场选择组织机构类资源为政策工具，通过组织化产生的专业能力，提供公共服务和市场服务；第三部门则选择信息知识类资源为政策工具，在地方性知识（local knowledge）与策略、执行方案方面不断创新。

总之，尽管政策网络理论相对忽视权力与制度的讨论，高估政府的调解能力，在实践中，其民主合法性与控制也难以得到确认，但是在现代公共事务管理日益复杂和动态化的情境下，利益相关者的资源互补和合作仍为政策网络理论提供了充分的适用性基础。如G.彼得斯（G.Peters）所言:“否认政策网络途径在政治科学和政策中的实力是很难的。许多学者已经揭示了这些结构的存在，并详述了它们与国家组织的互动。利益团体的这些集合的存在，是不可否认的。”⁽³²⁾政策网络所蕴含的资源依赖、多方参与和平等互动等理念和机制，对于当代中国具有重大意义和应用前景。