考试评价政策的利益取向

第二节　考试评价政策的利益取向

考试评价本身是一个“技术活”，其任务是客观地量度学生的知识掌握和能力培育情况。每一项技术工作都具有相应的社会利益，只是其实现社会利益的途径不同，有的通过直接创造社会效用来实现社会利益，比如汽车技术提高了人们的行动速度，风电技术让我们得到更加环保的电能；有的技术本身并不直接创造社会效用，不直接实现社会利益，但它是社会利益的载体，从而成为配置社会利益的工具，考试评价就属于这种技术。学生并不会因为考试评价而变得更有知识，也不会因为考试评价而变得更有能力，但如果在考试评价中取得好成绩，就可以获得更多的社会利益，反之则会失去获得更多社会利益的机会。

由此，规范考试评价活动的政策显得尤为重要。考试评价活动本身只是一项教育技术，而若与具体的政策相结合，就决定了社会利益的分配。比如，如果高校的录取标准全国统一，那么无论是贵州的考生还是上海的考生，只要在考试评价中获得同样的成绩，就可以保证拥有基本相同的教育机会；但如果高校的录取标准只在各个省统一，那么就会存在地域差异，同样的成绩，北京或上海的考生有机会进入一所理想的大学，而贵州的考生就未必能有相同的机会。因此，作为一项“技术活”，考试评价相对而言是无价值导向的；而作为一种规范，考试评价政策的价值导向决定了考试评价利益的配置方向。

一、公共利益导向

考试评价的内在功能是客观地量度考生的知识掌握和能力发展状况。究竟在什么样的情境下需要客观地量度学生的知识掌握和能力发展状况呢？如果只是为了个人利益，一个人是没有必要去量度自己的知识和能力状况的，因为对个人而言，虽然每个人都希望自己知识丰富、能力提升，但个体自身所具有的知识与能力的现状是个体必须接受的事实。只有在社会情境中，在涉及公共利益时，才有必要对人的知识和能力状况予以量度。

不管是以达标为目的的目标模式，还是以选拔为目的的竞争模式，考试评价都离不开社会情境。判断一个人是否达到考试评价设定的标准，是看这个人的成绩是否达到一定的数值，但这个数值又从何而来呢？这就需要根据一个常模来设定，常模来自对同类群体的测定和统计。一个人考了60分，我们无从判断这个成绩的高低，是达标还是不达标，只有将这个成绩与整个班级或者更大群体的成绩状况进行比较，才能知道这个成绩究竟意味着什么。以选拔为目的的竞争模式就更是如此，在这类考试评价中，重要的不是获得更高的成绩，而是获得比别人更高的成绩，在这种情况下，考生自身知识的多少和能力的高低并不重要，重要的是与考生相对的人的知识的多少和能力的高低。

因此，一个人参加考试评价，只要足够理性（而不是出于自我卖弄），就希望通过参与考试评价，或证明自己掌握的知识和形成的能力在群体中的相对位置，或在考试评价的竞争中确认自己是胜出者还是失败者。尽管参加考试评价者都抱有个人利益，但是这种出于对个人利益的追求而显得散乱的力量，正是通过考试评价的规范与统筹汇聚成一股合力，从而在尽可能满足个人考试利益的情况下，使考试评价活动发挥实现社会利益的功能的。虽然逻辑上这样的分析可行，但在现实中要做到这点则非常艰难，尤其是在社会利益与个人利益存在冲突的情况下，究竟是应该坚守社会利益，还是使抽象的并没有具体主体可以归属的社会利益让位于具体的、由特定主体拥有的个体利益呢？要解决这个问题，公共政策学研究领域有三种不同的思路，而最终更容易被接受的，是以公共政策服务于公共利益的第三种思路。

在公共选择理论的提倡者看来，根本不存在个人利益与社会利益相冲突的情况，只可能存在个人与个人之间的利益交易与利益冲突，因为在他们的理论假设中，根本不认为有社会利益的存在。作为公共选择理论的代言人，布坎南（James McGill Buchanan）就认为，“如果认为国家代表着社会的公共利益，那是一种无知——除了私人目标之外，根本就不存在什么社会目标和国家目标”。^[4]而且这种私人利益不仅在经济市场中存在，在政治市场上同样存在。按照公共选择理论对人性的假设，不但参与考试评价的人是为了个人私利，就连制定和执行考试评价政策的人也都是为了个人私利。这种分析方法将源于亚当·斯密（Adam Smith）的市场自由主义原封不动地搬到政治领域，而且把政治领域演化为政治市场。可是，亚当·斯密不但为我们留下了《国富论》，还为我们留下了《道德情操论》，在经济市场中，他充分地甚至可以说是完全尊重个人的选择，但在他眼中，个人的选择也并不是完全自由的，而要受制于个人的道德情操。在经济市场中，个人的利益选择尚且受制于个人的道德情操，那么即便存在政治市场，个人在政治市场中的利益选择也应该受制于一种超越于具体法律或者政策的价值观。

在坚持团体利益取向的政治学者看来，以布坎南为代表的理论假设实在过于幼稚，因为在整个政策过程中，根本就不存在个体利益，即便是政策的决策者，虽然他（她）有权决定政策的制定，但如果在决策过程中只考虑个人利益，这样的决策也不会被不折不扣地执行。在团体利益主义者看来，个人之所以要加入团体，就是因为依靠个人的力量难以获得个人需要的利益，如果依靠个人的力量就可以获得个人所需的利益，个人就没有必要加入团体。一旦个人加入了特定的团体，他（她）就必须为了团体的利益而努力，并不是说因为加入了团体就没有了个体利益，而是说个人只有通过对团体利益的追求才可能实现自己个人利益的满足。教育政策的制定过程并不是单个人之间的利益之争，而是不同团体之间的利益之争；因此，教育政策过程中需要考虑的问题，并不是分析单个主体的收益与成本，而是分析相关团体的收益与成本。

考试评价政策究竟是为了不同个人的利益，还是为了政策过程中不同团体的利益？对考试评价政策的制定者而言，在制定考试评价政策时，由于还没有具体涉及政策过程中的具体他人，所以必定无意于偏袒具体他人的利益，更无意于损害具体他人的利益。对教育政策过程中的团体而言也是这样，虽然在考试评价政策的制定过程中，代表不同个人或团体利益者会提出不同的政策方案，在考试评价政策的执行过程中，代表不同个人或团体利益者也希望在执行过程中通过对政策的解释哪怕是对政策的曲解，来满足自己的利益追求，但无论是考试评价政策的制定还是执行，都不会只考虑政策过程中单一主体的利益，也不会只满足政策过程中单一团体的利益，甚至有时两种利益都不会予以满足，而是通过考试评价来实现一种超越于单一主体和单一团体的利益，这就是我们所讲的公共利益。

二、综合效用最大化

人做任何一件事情，不可能轻易耗尽所有资源。一是因为当孤注一掷做一件事情时，风险会变得很大，虽然成功会让人欣喜，但失败的损失是无可弥补的；二是因为这件事情带来的边际效用会越来越小，要想在已经获得效用的基础上再赢得新的效用，是一件非常困难的事情；三是因为人的需求是多元化的，单一事情带来的效用相对单一，当人在这件事情上的需求得到满足后，就会产生新的需求，于是必须靠从事新的事情来满足新的需求。按照这样的道理对考试评价过程和考试评价政策过程参与者进行利益分析就会更全面，也更容易理解参与者在整个过程中的利益判断和心理感受。

对考试评价过程中的考生而言，影响他们接受考试评价的因素有二：一是考试评价活动可能为他们带来的效用的大小；二是在他们可能参与的众多活动中，他们从考试评价活动中获得的效用的相对大小。当考试评价只是日常的月考或者单元考时，学生参与的积极性会减少，对这类考试评价活动的重视程度也会小很多；对于高考、中考等考试评价活动，则无需学校和教师强调，学生也会高度重视。然而，并不是所有学生都把高考或中考看得很重，尤其是对高考、中考缺乏期待的学生，他们要么放弃参与高考、中考，要么在准备高考、中考的过程中有所懈怠，其中的原因在于，这部分学生从高考、中考中获得的效用很低，相比之下，他们从其他活动中获得的效用会更大，比如参加职业培训和社会活动，于是他们更乐意放弃参与高考或中考，或不做充分准备。

对考试评价政策过程的决策者而言，其对政策过程的参与程度既受制于政策过程带来的政策效用，也受制于他们参与其他政策活动所获得效用的相对大小。面对多种多样的考试评价问题，决策者为什么会将特定的考试评价问题确定为考试评价政策问题呢？从政策学的角度，被确定为考试评价政策问题的考试评价问题，必定是非常重要的，而判断考试评价问题能否被确定为考试评价政策问题的标准，不仅是考试评价问题的重要性，还包括对谁而言考试评价问题显得重要。这里的“谁”不再是考生或政策执行者，而是决策者。需要强调的是，考试评价问题对政策决策者的重要性，不仅是对其个人利益而言，还包括其职业利益，也就是作为决策者这个职业岗位所应该承担的责任和可能带来的权益。

对考试评价政策过程的执行者而言，需要认真执行的考试评价政策有许多，政策执行者选择认真执行的特定的考试评价政策的标准是什么？政策执行者在执行过程中的投入程度和重视程度受制于什么因素？真正影响执行者选择认真执行某项考试评价政策以及在具体执行过程中的投入程度和重视程度，一方面是执行者在其中获得的个体收益和职业收益，另一方面是相对于在其他考试评价政策执行过程中的个体收益和职业收益。因此，决定考试评价政策执行质量的主要因素，并不是考试评价政策对决策者或考生的重要性，而是考试评价政策对政策执行者个人效用的大小。需要强调的是，考试评价政策的个人效用并不局限于个人收益，还包括个人的职业收益；与考试评价政策决策者的个人效用相比，决策者的职业收益更容易从政策的整体效果中得到反馈，而执行者的职业收益难以体现，其在政策执行中的贡献往往需要通过决策者的确认才得以体现，正因为存在这个中间环节，政策执行相比政策决策更易偏离主体的个人效能，也就更容易发生政策偏差的情况。

要使考试评价政策过程的功效最大化，需要在整个政策过程中整体协调好考生、决策者和执行者三方的效用，使得主体综合效用最大化。如果考试评价政策缺乏公正性，考生在考试评价过程中就会受到不公正待遇，致使有些考生不参与考试评价活动，甚至会抵制和反对考试评价活动，从而使得考试评价政策失去合法性。考生对考试评价活动的抵制和反对是一股不可忽略的力量，因为考试评价的合法就在于其科学性，即便只有很小比例的考生在考试评价中得不到科学的评价结果，也会对整个考试评价标准产生颠覆性影响。因此，考试评价政策对不同考生意见的重视并不是指去迎合特定考生群体的考试利益，而是必须公正、科学地对待所有考生。

在考试评价政策过程中，还需要协调政策决策者与执行者之间的利益。虽然执行者在行政等级体系中低于决策者，看起来只是政策的被动执行者，其执行政策的方式方法似乎也是按照决策者的旨意，但问题并没有想象中那么简单。所谓“上有政策，下有对策”，就是对由于决策者和执行者之间的利益错位而形成的政策执行者扭曲决策者政策意图的写照。以高考政策为例，高考的过程在形式上显得非常规范，但如果加以细究就会发现，其中存在一定的质量隐患。比如命题，高考命题是一项非常专业的工作，需要由专业人士执行，按照目前的高考命题机制，从开始命题到高考结束，命题人至少要花一个月以上的时间，进行如此长时间的和专业的工作，理应给予命题人优厚待遇，但事实并非如此。高考命题在我国是一件关乎荣誉的事情，教师会以参加高考命题为荣，这就产生一个两难问题：真正有水平参与高考命题的专家需要优厚待遇，而那些希望借助高考命题来确证自己专业地位的教师则并不在意待遇问题。于是就出现了虽然高考命题过程非常严密和规范，但由于高考命题人的个人待遇问题，有可能影响命题质量，从而使整个高考政策的质量和公信力受到影响。高考阅卷者也存在这类问题，高考阅卷同样事关高考政策的执行质量和公信程度，如果忽视高考阅卷者的报酬与工作量之间的关系，就必然导致高考阅卷者因个人报酬而影响阅卷质量，从而导致高考政策的低效执行。

三、弱势群体利益补偿

弱势群体又称“处境不利群体”、“脆弱群体”或“边缘群体”，他们往往也是贫困群体。罗尔斯（John Rawls）在《正义论》中提出正义的两个原则，在思想上为现代社会的弱势群体利益优先原则明确了方向。第一个原则，即每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系，都应有一种平等的权利；第二个原则，即社会和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益，且依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。^[5]第一个正义原则要求平等分配基本权利和义务；第二个正义原则要求对不平等现状进行补偿，认为社会和经济的不平等只有能给最少受惠的社会成员带来利益补偿，这才是正义的或者说是公平的。鉴于我国区域发展不均衡和社会转型期教育政策的特点，弱势群体利益优化或弱势群体利益补偿理论在考试评价政策的制定与实施中具有特殊的意义。

弱势群体是一个相对的概念，只要有比较，就会有强弱之分；设定一个唯一的标准，就会有优劣之分，于是就会出现弱势群体。我国幅员辽阔、民族众多、文化多元，地方差异、民族间的差异和不同文化的差异都非常显著，这是形成弱势群体的基本前提。从现实情形来看，有因历史、地理、文化、经济原因造成地域性发展滞后而形成的弱势群体，如西部落后地区的学生；有因社会转型、制度变迁和政策安排而出现的弱势群体，如部分地区为适应经济转型而产生的下岗职工的子女；有单凭个人能力无法摆脱困境并可能陷入恶性循环的弱势群体，如学校中学习困难的学生群体；有因先天存在智力障碍或身体残疾的学生，等等。弱势群体的形成大致有两类，一类是由于所处群体的边缘性或者所持文化的边缘化而形成的弱势群体，称文化性弱势群体；另一类是由于个人身体条件或生活能力不足而形成的弱势群体，称器质性弱势群体。对前者的补偿，主要是通过政策的引领，使文化性弱势群体走出边缘，能够有更多的机会接近或融入主流文化，这种补偿是一种过程性补偿，也是一种发展性补偿；对后者的补偿，主要是通过对结果的调整，使器质性弱势群体能够更大限度地分享收益，这种补偿是一种结果性补偿，也是一种求助性补偿。

弱势补偿理论要求利益既得者消除偏见、歧视和对既得利益的固守，将政策目标从消除贫困转向消除“社会排斥”，从而将对弱势群体的求助性补偿转变为发展性补偿，使弱势群体具备“自我造血”的功能。同时，“贫困文化”对弱势群体的误导不容忽视。弱势群体由于长期生活在弱势的文化或情境中，形成了一种属于自己的不同于社会主流文化的亚文化，而这种独特的亚文化往往含有被主流文化认为不求上进、宿命论的价值观念。弱势群体对以主流文化为主导的教育的漠视，限制了其自身的发展，并易陷入恶性循环。美国学者埃弗里特·罗吉斯认为，父母的观念决定了其子女是继续读书进入社会上层，还是退学继续停留在社会底层。留在社会底层的弱势民众又会继承其父母的教育态度，由此形成恶性循环。要想改变这种固有的亚文化，只有积极地促进弱势群体与社会主流文化相接触。而实现这一目标的关键在于政策上对弱势群体的优先扶持。比如通过考试评价政策的引导，让弱势群体有更多的机会参与到主流文化主导的教育活动中来。

在利益分配上，罗尔斯试图把偶然性因素的影响降到最低。在罗尔斯看来，从道德的观点出发，一个人无法对其出身、先天的才能和历史、地理等因素负责，如果社会制度在利益分配过程中将这些因素作为评判标准加以使用，那么从道德上讲是不公平的。“为了平等地对待所有的人，提供真正的同等机会，社会必须更多注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。遵循这一原则，较大的资源可能要花费在智力较差而非较高的人身上，至少在某一阶段……是这样。”^[6]罗尔斯的弱势补偿理论体现在对弱势群体超越平等对待、机会均等的优先扶持上。与强势群体相比，弱势群体往往社会地位低下，不掌握社会权利而处于被管理、被支配的地位。他们较少参与公共活动，特别是在公共政策决策方面，话语权极小。个人责任论者将此类弱势群体视为“个人无能”，并认为其中道德低下者“不值得帮助”。而那些在既存结构中处于优势地位的阶层，为了维护自己的特权和优势，往往会运用所拥有的权利和地位，在各种社会选择机制中制定有利于本阶层发展的政策，而将弱势群体利益的实现排斥在社会制度之外。同时，社会生活中获利多者较之获利少者更多地利用了双方共享的资源——社会和社会合作；相应的，获利较少者对公共资源“社会合作”的利用也就越少，因此，其所得的补偿应该更多。^[7]获利多者更多地运用了与获利少者通过社会合作共同创造的资源，获利多者通过资源利用所获得的权利中也就包含有获利少者的一部分，所以，获利较多者应该将其现有的资源与权利适量地让渡给弱势群体。

补偿弱势群体不仅是合理的，而且是必要的。弱势补偿是公平理念的理性诉求，同时，它还与社会的健康发展休戚相关。政府作为公共利益的分配者，其所制定的政策只有满足绝大多数民众的需要，才能使其制定的政策具有合法性，政策的实施才会有效。弱势补偿是公平理念的理性诉求。考试评价作为社会活动的一种，通过各方面利益的分配实现并体现社会公平。在教育资源有限的情况下，社会成员之间通过合作所产生的考试评价收益的分配，体现教育公平与否。弱势补偿理念作为考试评价公平的表现形式，受到普遍关注。美国总统约翰逊（Lyndon Baines Johnson）的一个形象比喻揭示了弱势补偿的公平性：“想象在100米的冲刺时，两个人中有一个人戴着脚镣，他只跑了10米，另一个就冲过了50米，那时，裁判员认定这场比赛不公平。他们怎样改变这种情况呢？仅仅是摘下脚镣让比赛继续进行下去，然后说现在机会均等了吗？但是另一个运动员已经领先了40米。如果让原先戴脚镣的运动员先赶上这40米或两人重新开始跑，不是更公平吗？这就是我们为了平等要采取果断的行动。”^[8]运动员在开始跑步时采用的规则好比政府出台的一项政策，政策在实施过程中，大部分人从中获利，也必然会有一部分人的利益在此过程中受到抑制。政策实施中付出代价的往往是弱势群体或因此而使部分民众转变为弱势群体。要想体现公平，不能仅仅在此基础上对最初出台的政策进行纠正，还需要有配套政策对最初政策实施过程中的利益受损者予以补偿，如此竞争才算是真正的公平。

弱势补偿也是考试评价政策健康发展的基本条件。从追求效率的角度，社会资源交给能够创造出最大利益的群体最为有效，但这种“效率”未必具有合法性，即效益未必高。就社会整体效益而言，将适量的社会资源用于不能够创造出巨大利益的弱势群体，却能有利于社会的长远发展，并彰显社会公平。“木桶理论”和系统功能理论表明，系统的功能取决于系统中功能最薄弱的环节。同样，一个社会人口的整体素质和竞争能力必然受到社会中弱势群体的巨大制约，特别是当弱势群体的数量较大时。教育弱势群体的问题不解决，人口的整体素质和竞争力就无法登上更高台阶。对弱势群体进行补偿与眼前的局部利益可能是相互冲突和矛盾的，而就长远利益和全局利益而言，两者是相统一的。^[9]同时，弱势补偿有利于社会各阶层之间人员的流动和相互间差距的缩小，进而有效地促进社会的稳定和国家的发展。美国学者鲍尔斯（S.Bowles）等人认为，学校教育具有阶级再生产的作用，学校通过为不同阶层学生提供不同的文化知识，使学生形成与其阶层对应的人格品质与能力特征。处于社会底层的孩子即使想向社会的上层流动，也会因缺少上层阶级所拥有的文化资本、经济资本和社会组织关系等而无法跻身社会上层，学生被统合到相应的阶层中而实现新的阶段的不平等。事实上，学生竞争的不是专业本身的稀缺性，而是专业背后象征社会地位的稀缺性。^[10]只有在现实的基础上，通过对弱势群体的补偿来弥补其起点上的不平等，才能实现社会流动，缩小阶层差距，从而为社会的健康发展提供保障。

最后需要指出的是，对弱势群体的考试评价收益的补偿应当控制在合情合理的范围之内，包含补偿的力度、补偿对象的范围等。比如，对少数民族考生的高考加分政策问题——加多少分、对长期散居于汉族群体中的少数民族考生是否还要加分等，应该有一个范围的界定。这些问题在政策制定中是需要深思熟虑的，应尽量避免“反向歧视”；同时，在补偿过程中，也应尽量把对非少数群体造成的不公平后果减到最小。