考试评价政策变迁的经济分析

第三节　考试评价政策变迁的经济分析

预设考试评价政策具有促进社会与经济发展、促进学生个人发展的功能，这是考试评价政策能够存在的根本原因。但是，要使考试评价政策真正发挥这些预设的功能而不走向其反面，需要区分哪些考试评价政策是好的，哪些是差的；哪些考试评价政策是过时的，哪些是适时的。只有好的、适时的考试评价政策，才能促进社会与经济的发展，才可能促进个人的发展；而差的、不合时宜的考试评价政策不但不能起到促进作用，反而可能阻碍社会经济以及个人的发展。是故，在分析和研究考试评价政策时，需要关注考试评价政策自身是如何优化发展的。任何一项政策都可能从适时的、好的政策逐步演变为过时的、差的政策；只有对过时的、差的政策进行优化甚至是替代，才可能重新造就适时的、好的政策，这种政策转变过程即政策变迁过程。考试评价政策变迁不但取决于是否有比现行更好的考试评价政策，还在于考试评价政策的变迁过程是有成本的，好政策的收益的体现往往是一个长期的过程，而政策变迁成本是一次性的，这就增加了政策变迁的难度，毕竟政策变迁的收益与成本在时间上处于极不对称的地位。

“按常规，由一个共同体共享的基本价值系统及其元规则是相对稳定的。这有利于较为稳定的制度演化；毕竟，新制度要使人们付出学习成本，并可能在转型期导致协调不良。这常常成为固守传统的一个理由。新规则因此无法在自愿遵循者上达到一个临界多数，从不足以在共同体中得到普遍认可。对新规则的认可还常常因担心这些创新会冲垮其他规则而受阻。”^[3]因此，要区分哪项考试评价政策更好或更差很艰难，而要真正实现以好的考试评价政策取代差的考试评价政策就更加艰难，因为每项考试评价政策的实施都会造就一批此项考试评价政策的受益群体；当要用新的考试评价政策替代旧的考试评价政策时，新的受益群体与旧的受益群体之间的争夺往往会大大削弱实施新的考试评价政策带来的收益。即便从长远来看，实施新的考试评价政策也许会带来社会总体利益的增长，但这个取代过程会很艰难，原因在于，对于在旧的考试评价政策中受益而在新的考试评价政策中利益受损者来讲，他们不会因为考试评价政策的变迁会令整体利益增加而支持新政策，站在自己的角度，他们会因为自身利益受损而抵制新的考试评价政策。况且，从旧的考试评价政策中受益者往往是考试评价政策过程的主导者，如果新的考试评价政策使其利益受损，他们会予以抵制；而即使新的考试评价政策使其受益，他们也未必有进行考试评价政策创新的动机，因为谁也不愿意承担风险。

一、既有利益强化考试评价政策的维持

任何事物的运行都有惯性，考试评价政策的实施也一样。不管是替代现行的考试评价政策，还是转变现行考试评价政策的方向，都不是一件容易的事。继续维持现行的考试评价政策具有某些传统利益，考试评价政策的执行者对这些传统利益有依赖性，继续获得这些传统利益是继续执行现行考试评价政策的动力，这就是政策学中的“路径依赖”现象。

“当制度主义者谈及路径依赖过程时，他们指的是这样一种过程，在这个过程中，突发性的事件或者决定导致了制度的确立，而这种制度会存在很长的时间，并制约行动者将来的选择范围，包括使行动者不能进行那些最终可能更为有效的选择。”^[4]如此理解路径依赖，某种程度上夸大了路径依赖的功能，认为只有突发性的事件或决定才可能改变现有的路径依赖局面，这是过于极端化的描述。其实，在新旧利益格局发生重大变化的情况下，现行的政策路径也有可能发生变化。很有意思的是，这里对路径依赖的理解却讲出了这样的事实，即路径依赖有可能使行动者无法选择那些更为有效的路径。也就是说，当对现行的考试评价政策已经形成路径依赖时，即便明知有更有效的考试评价政策，也不一定会用来取代甚至改变现行的考试评价政策。当一项考试评价政策从文本演变为执行中的政策时，就会形成一个组织化的利益群体，比如在特定考试评价中受益的学生群体、维持现有考试评价政策的执行群体、依赖于现行考试评价政策的助考群体等。要改变政策内容容易，但要改变政策的利益群体就困难了。

先来看在特定考试评价中受益的学生群体对既有考试评价政策的维护。在考试内容的选择与考试标准的确定上，那些与现行考试评价政策选择的考试内容和确定的考核标准相符合的考生群体，就成为现行考试评价政策的受益群体。比如学科奥林匹克比赛的存在，就使得在奥数、奥物等类似的知识学习上占优势的学生获得了考试的先机，如果取消学科奥林匹克比赛，这些学生不但会失去先机，还会因为先期在准备和参加奥赛过程中付出了成本而遭受损失。因此，即便明知奥赛的存在会误导许多并不具有这方面潜能的同学，但对受益的学生群体来说，他们还是希望奥赛和与之配套的考试评价政策能延续下去。

再来看当下考试评价政策的执行群体对既有考试评价政策的维护。实施考试评价政策的相关人员与机构为了更好地理解和落实政策，会去学习并深刻理解考试评价政策，并形成与政策相适应的相对稳定的工作模式，也能从中获得一些制度内外的组织收益或个人收益。当要求实施一项新的考试评价政策时，原有的政策执行体系会发生变化，整个政策过程中，政策执行主体原来的工作思路和工作模式会改变；新的考试评价政策在给他人带来更大利益的同时，可能会对政策执行主体提出更高的要求。在政策执行主体更新工作思路和工作模式的成本得不到补偿，且未能得到更大的组织收益或个人收益的情况下，无论新的考试评价政策有多好，也会或多或少地受到执行主体或明或暗的抵制。

最后来看依赖于现行考试评价政策的助考群体对既有考试评价政策的维持。考试评价政策的变化远不只是影响政策过程中的相关主体，还会对考试教育或考试培训机构产生重大影响。学生要想在考试中取得优异成绩，仅靠个人天赋和努力是不够的，借助外在的专业力量是学生在短期内获得理想成绩所不可缺少的。于是，考试教育机构或考试培训机构因其在应试上的专业性受到青睐。作为帮助学生在考试中取得优异成绩的专业机构，考试教育或考试培训机构对考试评价政策的依赖尤其强烈，一旦考试评价政策发生变化，考试教育或考试培训机构的专业价值必将受到影响。正因为如此，考试教育机构和考试培训机构往往成为不希望甚至是阻碍考试评价政策变化的重要力量。

二、改革收益引致考试评价政策的创新

政策也是一种产品，只不过它不是商品，而是公共产品。一项好政策绝对是一件优质产品，一项高质量政策的出台也一定不会比一件高科技产品的生产简单。一项好的政策设计需要付出极大的智慧与成本，那么谁愿意承担政策设计的成本呢？同样，在既有考试评价政策正常实施的情况下，谁有动力来设计一项新的考试评价政策呢？即使设计出比现行政策更好的考试评价政策，要用来替代现行的考试评价政策也还有很长的路要走，有更大的成本需要承担。一项考试评价政策会培育出与之相应的利益群体，这就意味着如果要用一项新的考试评价政策来取代现行的考试评价政策，就需要有一个群体去抗衡原有利益群体对新的考试评价政策的抵制，而这是需要付出成本的，那又是什么来推动这个群体这么做呢？

任何事物都是发展的，当一项考试评价政策出台时，由于它是为了解决当下的政策问题而设计的，所以会显现出旺盛的生命力和可观的政策收益。但随着考试评价环境的变化，随着社会对考试评价政策需求的变化，考试评价政策本身也会逐渐变得不适应新的考试评价环境，或不能满足社会对考试评价政策的需求。在这种背景下，一方面考试评价政策自身的运行成本会逐步增大，另一方面考试评价政策的改革收益也在增大，前者导致既有考试评价政策的崩溃，后者导致新的考试评价政策的产生，从而共同推进新一轮考试评价政策的更新与替代。

每一项考试评价政策的执行都会形成相应的利益群体，但在这个利益群体中，有的人受益颇多，有的人受益较少，也有的人是利益受损者。如果把特定考试评价政策视为一件商品，那么有些人购买这件商品是值得的，有些人购买这件商品和不购买这项商品是等值的，还有的人购买这件商品是不值的。比如中小学校的月考，其最大受益者是学校管理者，因为月考加强了教师之间的教学竞争，更能体现学校管理者对教师教学工作的监督。相对于学校管理者，教师是月考的受损方；相对于学生，教师是受益方，因为可以通过月考来要求学生更加投入于学习。学生及其家长是月考最大的受损者，因为月考看起来让学校和教师更努力了，但事实上只是让学校和教师更忙，并不能保证学校和教师在教学上更专业，忙碌的月考似乎证明学校和教师很尽力，如果学生学业成绩还不理想，责任自然在学生。当学生越来越意识到月考只是加重了自己的学习负担，并不一定能够保证自己在考试中取得理想的成绩时，就会以利益受损者的身份反对月考，当反对的力量足够大时，月考就有可能被取消。

通过既有考试评价政策内部的利益冲突来推动政策变迁的可能性是有的，但并不大。虽然在理论上学生有推翻月考制度的可能性，但在实践中，成功的概率极小。可以预测，在没有外力的作用下，学校要取消月考的可能性非常小。推动考试评价政策变迁的力量主要来自考试评价政策改革收益的增大。以高考为例，在刚刚恢复高考制度时，人们为此欢呼雀跃，因为通过高考能够选拔出相对优秀的人才，这相比当时的推荐制度已经是极大的进步，还没有人会想到去追问高考本身是否科学。然而三十多年后，围绕高考形成的利益群体越来越大，以高考为“指挥棒”的基础教育模式已经非常成熟，原本“以考促学”的局面逐步丧失，而“以学促考”的局面逐步成熟，高考作为选拔人才的政策，其收益与人们为了通过高考而投入的教育成本相比，已经不再有优势。当代社会需要有创新意识和能力的人才，改革现行的高考体制蕴藏着极大的政策收益，这就是推动中国从“中国制造”向“中国创造”转变的富有创新意识和创新能力的人才。对学生来说，他们辛辛苦苦通过高考进入大学，毕业时却发现自己的知识和思维并不适应市场需求，这时的他们可能更能够感受高考制度的弊端，领悟改革的必要和考试评价政策改革的收益。

需要强调的是，不管是现行考试评价政策的改革，还是新考试评价政策的设计，都是在政府主导下完成的，利益群体可以影响政府对考试评价政策的决策，但并不能主导或代替政府的决策。旧的考试评价政策是继续保留还是被新的政策取代，其最核心的判断标准并不是哪一个利益群体或者个人的考试利益，而是对整个国家利益的考虑。比如，当国家经济发展需要大批技术工人时，考试评价政策就承担着两个任务：一是通过考试的引导作用来要求学校培养更多有技能、守纪律的学生；二是通过考试将更多的人安排到中等职业学校，因为企业的生产力水平尚不需要很多接受过高等教育的人。然而，随着国家经济发展对创新人才需求的迅猛增长，考试评价政策的使命也在发生变化，一方面要通过考试评价来引导学校革新教育内容和教学方法，让学生掌握更全面的知识，形成更开放和更务实的成长意识；另一方面在让更多学生接受高等教育的同时，为他们选择合适的专业。因此，考试评价政策的改与不改可以从个人利益得失的角度来分析，但真正起决定性作用的是，国家利益和组织利益能否在考试评价政策的改革中获得增长。

考试评价政策是公共产品，个人从政策中获得的收益与付出的成本的比较并不能直接影响考试评价政策的改革，它只是作为一种分析方法，有利于人们更透彻地理解以个人为代表的相应群体对待考试评价政策改革的态度。在所有的利益群体中，真正对考试评价政策改革和创新具有决定性影响的是教育行政部门。尽管教育行政部门在改革考试评价政策时会考虑到自身群体的利益，但教育行政部门是从社会与国家的层面来考虑特定考试评价政策的改革和创新对整个社会与国家的利益，通过收益与成本的比较来决定是否推进考试评价政策的改革和创新。

三、利益均衡的考试评价政策变迁机制

旧有的考试评价政策形成已有的考试利益，新的考试评价政策要开发新的考试利益，所谓政策变迁，就是在原有考试利益的捍卫和新的考试利益的开发之间作出取舍。是保持当下的考试评价政策还是进行创新和改革，一方面需要对考试评价政策进行专业判断，另一方面需要对二者的政策收益与成本进行利益的比较。后者决定了是否要改革当下的考试评价政策，前者是在后者作出改革与否的决定后，判断改革在技术上是否可行。因此，当现行考试评价政策所能维护的利益与推行新的考试评价政策的成本之和大于推行新的考试评价政策带来的利益与实施现行考试评价政策的成本之和时，现行考试评价政策就将继续实施；只有当现行考试评价政策所能维护的利益与推行新的考试评价政策的成本之和小于推行新的考试评价政策带来的利益与实施现行考试评价政策的成本之和时，新的考试评价政策才会启用。

前文述及路径依赖现象，就是说有一种政策惯性可以阻止更有效的新政策的实施，这种惯性就是新的考试评价政策的启用成本与现行考试评价政策实施成本之间的差值，这个差值越大，考试评价对现行考试评价政策的路径依赖就越强；这个差值越小甚至是负数时，考试评价对现行考试评价政策的路径依赖就越弱，甚至根本就不存在依赖，而是很容易地由新的考试评价政策来取代现行的考试评价政策。因此，只是简单地计算和比较新旧考试评价政策的收益，忽视新旧考试评价政策的运行成本，是不可能准确地解释或判断考试评价政策的变迁过程的。

在人们的印象中，现行考试评价政策的延续总是常态的，新的考试评价政策的推行是非常态的。指责现行的高考制度容易，设计一项比现行高考制度更有效的新制度也不难，但要用来取代现行的高考制度就不那么容易，原因已在前面分析过。即使新的考试评价政策收益大于现行的考试评价政策收益，决策者的选择也不会轻松，因为现行的考试评价政策收益是现值，而新的考试评价政策收益只是一种期望值，让决策者在获得现值的基础上再得到新的收益，决策者肯定愿意，但要让决策者在完全放弃现行政策收益的前提下去争取并不确定的政策收益，则是对决策者智慧和胆量的考验。况且，即便新的考试评价政策收益很大，也并不是实施后即可显现的，而需要一个漫长的过程，这也是新的考试评价政策难以被采纳的一个重要原因。

以上分析是从政策收益的角度，若从政策实施成本的角度来看，虽然现行考试评价政策的运行也需要成本，但因为政策实施的时间较长，成本已大大降低，并且已被普遍接受。启用新的考试评价政策会产生学习和宣传的成本，而这是现行考试评价政策实施中所无需考虑的。即便新的考试评价政策成本远低于现行考试评价政策成本，由谁来承担新政策成本也是一个新问题。相比之下，现行考试评价政策成本的承担主体已为各方接受，所以也就降低了各方承担新的考试评价政策成本的意愿。

这里强调用新的考试评价政策取代现行考试评价政策的难度，并不等于否定了用新的考试评价政策取代现行政策的可能性。从动态的角度来看，随着时间的推移，现行考试评价政策适应考试评价政策环境的程度会越来越低，满足考试评价政策需求的可能性也会越来越小，这会降低现行考试评价政策的收益，同时还会降低新的考试评价政策的启用成本。从另一个角度看，新的考试评价政策会随着时间的推移变得越来越成熟，这不仅意味着其收益会日益提高和显著，还意味着成本会越来越小。是故，在现行考试评价政策日益受到质疑的同时，新的考试评价政策也就更容易被接受，最终的结果必定是新的考试评价政策取代现行的考试评价政策，只是在时间上没有我们想象的那么乐观而已。

【注释】

[1]［美］加里·S·贝克尔.人类行为的经济分析［M］.王业宇，等，译.上海：上海三联书店，上海人民出版社，1995：7.

[2]衣俊卿.文化哲学十五讲［M］.北京：北京大学出版社，2004：26—27.

[3]［德］柯武刚，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策［M］.韩朝华，译.北京：商务印书馆，2000：476.

[4]［美］约翰·L·坎贝尔.制度变迁与全球化［M］.姚伟，译.上海：上海人民出版社，2010：65.