高考自主命题政策的内容

第二节　高考自主命题政策的内容

2006年4月教育部发布《普通高等学校招生全国统一考试分省命题工作暂行管理办法》指出，“分省命题是在全国统考的框架内，由教育部授权，由有关省、自治区、直辖市教育行政部门，根据《普通高等学校招生全国统一考试大纲》（以下简称《考试大纲》）自行组织命题工作”。要求负责组织高考命题的省份必须按照全面贯彻国家教育政策法规的要求，统一执行教育部考试中心颁布的考试大纲，以保证命题的科学性和命题质量。事实上，分省命题并没有改变招生录取政策和招生考试日程，而且整个命题工作是在教育部考试中心的指导、协调、监督、检查和评价下开展的。因此，高考自主命题政策真正改变的并不是整个高考体制，而只是在现有高考体制之下，高考的命题部分由中央统一执行向中央授权地方执行转变。从目前的政策来看，高考自主命题政策主要是授予有关省、自治区、直辖市教育行政部门相应的高考科目设置权和高考试卷命题权。以下介绍和分析相关省、自治区、直辖市教育行政部门在高考科目设置和高考试卷命题上的改革，并梳理各地高考自主命题的思路。

一、高考科目设置变革

不管是全国统一高考，还是分地区的自主命题高考，高考科目的调整一直是高考改革的重要内容。1978年刚恢复高考时，全国统一高考包括理科、文科和外语三类，三类考生都要考语文、数学和政治；在这三个科目之外，理科考生加考物理和化学，文科考生加考历史和地理，外语专业的考生加考外语。1981年取消外语类，只设理科和文科两类，理科和文科的考试科目没有变化，但对于部分院校和专业要求加试生物。1987年高考招生门类又有新的变化，原来的文科和理科改为文史类和理工农医类，两类考生共同的考试科目为语文、数学和外语，文史类考生加考历史和地理，理工农医类考生加考物理、化学和生物。这一考试格局到1993年又被改变，招生门类改为文史类和理工类，两类考生共同的考试科目仍然为语文、数学和外语，理科考生只加考物理和化学，文科考生改为加考历史和政治。1999年高考科目又作出重大调整，取消了原来文科与理科的分类形式，将考试类别定为“3＋X”，其中“3”特指语文、数字和外语，“X”特指物理、化学、生物、政治、历史、地理或由相关学科组合而成的综合文科与综合理科，综合文科包括历史、政治和地理，综合理科包括物理、化学和生物。2000年，教育部还在一些地区将外语听力的考查纳入外语科的考试范围。

对各个地区而言，随着高考自主命题的推进，考试科目的调整逐渐频繁。上海作为最早实行高考自主命题的地区，早在1985年就获得教育部的同意，在高中毕业会考的基础上进行高考科目调整的实验。从1988年开始，上海实施“3＋1”高考方案，“3”即语文、数学和外语三门考试科目，“1”即招生的高等院校根据专业学习的需要，从政治、历史、地理、物理、化学和生物中任意选择一门考试科目进行测试。这个考试方案的目的在于通过减少考试科目，减轻学生课业负担。紧随其后的北京在取得高考自主命题权之后，开始实行“3＋X”的高考方案，“3”仍然是语文、数学和英语三门考试科目，“X”特指文科综合和理科综合。从2004年开始，高考自主命题在各省大规模展开，各省对考试科目的调整也呈现多元的趋势。为了减轻各省自主命题的压力，教育部考试中心按照“分散与集中相结合”的原则，指导各地自行对语文、数学和英语进行自主命题，除了这三门考试科目之外，获得高考自主命题权的省、自治区、直辖市可以自行命题，也可以继续使用教育部考试中心的统一命题。以2009年为例，当年获得高考自主命题权的地区共有16个，其中上海、北京、天津、江苏、福建、广东6个省、直辖市高考的考试科目全部由当地自行命题，其余10个地区只在语文、数学和英语三个考试科目上自行命题，其他科目则由教育部考试中心统一命题。

二、高考试卷命题管理

对地方教育行政部门而言，高考自主命题不仅是一种权利，更是一项重大的责任。地方教育行政部门不但需要加强对命题过程的管理，还要培育一支高质量的命题队伍，只有这样才可能真正提高高考命题质量，实现高考自主命题希望达成的目的。

1.自主命题过程管理

在高考自主命题过程中，对整个自主命题过程的管理与规范尤其重要。虽然参与命题的学科专家和学科教学专家在学科知识和学科教学上有很高造诣，但其高考学科命题能力和水平未必如此。科学的高考命题过程管理不但能够较好地控制高考的命题风险，而且能通过对命题过程的监控和专业引领，提高试卷命题的质量。总结上海、北京等较早实施高考自主命题地区的经验，自主命题过程管理包括命题前的系统规划、命题中的系统协调和命题后的系统评价三个环节。

命题前的系统规划，是指在进行具体的命题工作之前，要确定本地区高考命题的依据，制定相关的命题工作规范，做好相关的命题预示工作。教育部统一制定的考试大纲是本地区高考命题的依据，但考试大纲只是一个原则性的方案，需要加以进一步的细化和操作化。从目前各地区自主命题的实际来看，大部分地区都在遵照考试大纲的前提下，制定了本地区的考试说明或者对教育部考试大纲的补充说明，其中对命题提出具有可操作性的要求。制定相关的命题工作规范是为了使整个命题工作有章可循，确保命题过程的规范性和严密性，避免违法违纪行为的发生。在各省、自治区、直辖市制定的相关工作规范中，比较有代表性的有《高考保密工作规定》、《高考命题工作实施方案》、《高考命题工作流程》、《高考命题工作人员职责和要求》等。命题前还有一项工作，就是做好相关的命题预示工作，比如向社会告知当年的高考方案，确定哪些是考试科目、哪些是非考试科目，明确当年高考命题的大致思路等。这种预示既是对当年考生的引领，也意在广泛征求社会意见，以便更好地规范具体的命题工作。

命题中的系统协调，是指地方负责教育考试的部门需要在高考命题过程中系统协调各项命题工作，通过选择命题方式、控制试卷难度、科学审题等多样化的考试管理手段，使整个命题工作顺利而科学地进行。命题方式主要有三种模式：一是从建立的题库中抽取试题组卷；二是在题库和征集试题的基础上，由命题专家进行组卷；三是命题专家进行封闭式的全过程的制卷。不同的命题方式各有利弊。比如，第一种模式成本最低，但由于整个过程都处于自动化状态，很难保证其准确性；第三种模式虽然安全有效，但要求命题专家在较短的过程中进行全过程的制卷，难以保证命题的质量。控制试卷难度也是一项科学的工作，高考的直接功能是选拔，但这种选拔功能还暗含了区分功能，也就是说，不但要挑选一批高校需要的学生，还要将选拔出来的学生区分到不同类别和层次的高校中，这就要依靠命题在难度基础上的区分度。科学审题是指地方教育考试部门要对具体命题进行交叉审核，确保每一道题目的的正确性和可理解性。正确性是所有题目的前提，可理解性也非常重要，一方面要避免命题语言过于学术化而使考生难以理解，另一个方面要避免命题语言产生歧义，令考生形成错误理解。

命题后的系统评价，是指在命题工作结束后，包括整个高考工作结束之后，地方教育考试部门要对当年的高考自主命题过程进行全面而系统的评价，系统总结高考命题的经验与教训，为今后提高高考自主命题的质量打下基础。高考命题牵涉到方方面面的工作，命题专家从学科角度，总是希望把题目设计得更专业，而考生总是希望题目的设计更容易理解；优质中学希望高考题目难度大一点，普通学校希望高考题目容易一点；地方教育考试部门希望整个命题过程更加严谨高效，命题专家则希望整个命题过程宽松一点。高考工作结束后，高考试卷向社会公开，社会各界对高考试卷会有不同的评价，地方教育考试部门应当在命题结束和高考工作结束后，全面收集来自各方的意见并进行科学评估，为完善命题工作流程，提高命题质量收集有益的意见和建议。

2.自主命题队伍建设

高考自主命题是一项非常专业化而又繁杂的工作，除了要对整个命题过程进行系统和专业的管理之外，还要有计划地培养和储备相应的专业队伍，包括管理人员队伍和命题人员队伍。一些地区推行高考自主命题的时间不长，这方面专业人才的储备极其欠缺。

高考试题应该由谁来命题？从我国高考的实际情况出发，我国的高考还没有进入科学化的阶段，对整个命题过程与命题内容还缺少科学的研究，完全依靠命题专家个人的专业水平和命题经验。在这种情况下，最重要的是选择具有较高专业水平、命题水平和政治水平的命题专家，并组织命题专家群。专业水平不但包括学科专业水平，还包括学科教育水平，只有同时兼顾这两种专业水平，才可能同时发挥高考的选拔功能与引领功能。命题水平往往是命题专家的最大障碍，需要大力加强这方面的培训，尤其是要加强对命题过程的规范，帮助命题专家形成良好的命题习惯。政治水平包括两方面：一是要意识到高考既是一个专业性很强的教育事件，也是一个大众事件，命题过程会对社会文化产生极其广泛的影响，需要命题专家有大局观和强烈的政治意识；二是要加强对命题的保密工作，防止试题泄密。

在整个命题过程中，管理人员队伍的建设也很重要。管理人员和学科秘书并不直接参与具体的命题工作，而负责制定管理规范，为整个命题工作提供支持。管理人员和学科秘书要从具有一定专业水平的人员中挑选，要求具备基本的专业识别力，最重要的是要有过硬的命题水平和很强的沟通管理能力。由于命题专家主要是学科专家，他们在命题过程中更坚持学科专业的标准，但不一定充分理解和认可命题过程的规范，这就需要命题管理人员和学科秘书给予帮助和进行说明；当命题专家之间产生分歧时，管理人员和学科秘书需要进行沟通与协调，以使命题专家的工作形成合力。

三、高考自主命题政策推进思路

从过去几年各地进行高考自主命题的情况来看，渐进式变革、体现地方教育特色和注重考查学生能力成为各地推进高考自主命题政策的基本思路。

1.渐进式变革

各地在开始进行高考自主命题时，会受到当地高级中学和最近几年考生的高度关注，因为学校和学生不知道新的命题形式会给自己带来什么影响，也不知道应该采取什么方式来应对。可是，综合分析各地区高考自主命题的情况发现，获得授权的省、自治区、直辖市拿出的高考试卷，无论在试题形式还是在试题难度上，与全国统一高考命题并没有实质性差异。各地区第一年的自主命题试卷尤其如此。事实上，高考自主命题的前提仍然是统一考试，自主命题仍然要依据国家统一制定的考试大纲，要接受教育部考试中心对考试命题的专业指导和过程监督。因此，各地在开展高考自主命题工作时，依然紧扣考试大纲，试卷结构和试题数量基本上都参照前几年的全国统一高考试卷。“平稳过渡”是高考有序进行的基本保证，只有“平稳过渡”才可能降低高考改革的风险，为高考自主命题政策的深入推进赢得时间和空间，以避免这项政策在刚开始执行时，就因高考各方利益格局的变动过大而遭到责难。

高考自主命题并不仅仅是命题权的下放，也是国家教育管理层激发地方对教育变革的全面参与和体验的举措。为此，各地也在谨慎处理自主命题与国家统一命题关系的基础上，逐步结合地方教育特点，探索富有当地特色的高考命题形式。在全面解读国家考试大纲的基础上，地方开始制定自己的考试说明，或者对国家考试大纲进行补充说明；在保持命题结构和形式的连续性和稳定性的基础上，对试卷结构和内容作适当的革新。这里可以从一道高考试题来看高考自主命题政策的实施是如何影响高考形式的改变以及当地基础教育改革的。上海市2000年高考历史卷的第31题要求学生结合中国古代史知识，在陕西、新疆、西藏范围内任选一个值得向联合国教科文组织申报的文化遗产，并简要说明理由。这种灵活的命题形式对学校的历史课教学提出了更高的要求，学生不但要具备丰富的历史知识，还要能够将历史知识与现实生活相结合，这就不仅仅是知识学习的问题，更是能力培育的问题。而这种灵活的命题形式在全国统一命题中难以实现。从2001年起，上海还大胆调整高考政治科目中论述题的评分标准，以加分的形式优化过去以知识点为采分点的评分方法。这些大胆的改革虽然加大了高考的命题难度和组织成本，但对激发当地学生的创新意识起到了非常重要的作用。

2.体现地方教育特色

高考体现地方教育特色的直接表现是在考试中体现更多本土内容，让高考试题更贴近学生的日常生活，促使学生对本土考试内容有更深刻的思考。体现本土特点主要反映在文科考试内容的取材上。比如，2005年湖北高考语文卷要求考生拟写一则推介湖北旅游资源的广告词（内容中应包含三峡、武当山和黄鹤楼），体现了对本省自然风情的关注；2006年湖南高考语文卷中，文言文选的是曾国藩的《〈湖南文征〉序》，内容涉及文法、文风、湖南文化源流等，这样的选材既考查了学生的文言文知识，更是对考生了解本土历史和文化的一次检阅；2006年天津文科类高考试卷的部分试题选用了滨海新区建设、海水淡化、杨柳青年画等独具天津特色的文化背景和当地经济发展情境，引导学生关注本土经济和社会发展中的热点问题。这些考题不仅没有超出国家考试大纲，而且在考查形式和具体内容上充分结合了地方特色，颇具意义。

体现地方教育特色的间接表现是在高考自主命题中大量甚至全部启用本地的学科专家和教育专家，通过命题专家的本土化来体现命题思路和命题方向的本土化和特色化。全国统一命题时，命题专家以沿海发达地区和高等教育发达地区的专家为主，只是适当考虑到全国各地教育文化的差异，邀请少部分西部等地的命题专家参加。而由地方自主命题时，地方基本启用本地区的高等教育专家和基础教育专家，在遵循国家考试大纲的基础上，专家们可以在更大范围内渗透本地区的文化。此外，地方自主命题能更好地适应当地教育现状和教育水平，这也是体现地方教育特色的重要方面。虽然高考对当地基础教育有着重要的引导作用，但对高考本身来讲，也不能完全脱离地区教育实际，不能适应地区基础教育实际的高考注定是失败的高考。所以，高考的引导是在适应基础教育上的引导，高考正是通过对本地区基础教育的适应来体现地方教育特色。

3.注重考查考生能力

把高考命题由全国统一转变为适度的分省自主，这项政策中包含一定的实验成分。一方面是看实验地区能不能做好高考命题工作，能否组织好整个高考过程；另一方面是看能否在小范围内进行一些高考改革，从而使高考更好地综合选拔人才和引导教育的功能。前者可以看成是对地方高考组织能力的考验，后者是对地方高考变革能力的试验。

1999年教育部出台《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》，明确提出高考命题总体上要“更加注重对考生能力和素质的考查；命题范围遵循中学教学大纲，但不拘泥于教学大纲；试题设计增加应用性和能力型题目”，“命题要把以知识立意转变为以能力立意，转变传统的封闭的学科观念，在考查学科能力的同时，注意考查跨学科的综合能力”。这是国家政策层面对高考命题原则和方向的规定，它成为各地区自主命题的基本原则和依据。国家推行高考自主命题的政策目标之一是，通过各地区自主命题，能够在考查学生的能力尤其是学科综合能力上有所突破。为此，各省、自治区、直辖市在高考自主命题过程中，强调探索以能力立意的命题，加强对学生学科综合能力的测试。比如，湖南省的高考数学卷每年都设立一些探索性和开放性试题，重视考查考生的学习潜能、创新意识、探究精神以及思维方法，力求让考生能够在考试中“多一点想，少一点算”。^[1]北京市坚持对综合性学科题目的研究，每门科目除学科内容的综合测试之外，还设置了20％左右的跨学科综合题。江苏省的高考地理卷坚持以能力素养立意，试卷要求直接再现的知识较少，从而避免简单的内容记忆，以便全面考查学生获取信息、知识迁移、综合分析和解决问题的能力。