育英会奖学金第一种贷款的资金来源

第一节　育英会奖学金第一种贷款的资金来源

一、政府的财政拨款和财政借款^[13]

育英会奖学金第一种贷款所需的资金来源于政府财政借款。“政府财政借款”是我国一般读者不太熟悉的概念。财政借款就是向国家财政进行的借款，它和其他政府财政拨款的不同之点在于，财政借款经过一定时间之后，借款单位需要按规定还款于国家财政。政府财政拨款在下拨之后，收款单位按照政府规定对拨款具有使用权和所有权。而收款单位对政府财政借款仅有使用权，没有最终的所有权。除此之外，政府财政借款和政府财政拨款没有特别大的区别。政府财政借款的理由正当性、数额和实行都需要国家议会的审批，也就是说和财政拨款一样，都是从国家财政预算中支出。

为什么在日本的国家大学生资助中会出现财政借款这一比较特殊的规定呢？从理论上说，这体现了日本政府对高等教育功能和高等教育机会均等的认识。日本政府认为，对下一代的高等教育进行投资的主要责任在于家庭，这与现代社会里家庭是社会的基本运营单位这一原则相一致。接受高等教育在个人将来的生活中起着重要作用，高等教育毕业是个人向上层社会流动的基础，因此保证高等教育机会均等就是保证社会流动渠道的通畅。可是，接受高等教育需要一定的经济能力作基础，但不同家庭经济条件不同，对很多家庭来说，这种经济起点的不同如果没有外界的支援就不能得到有效弥补，那么，在现代社会里，承担对困难家庭高等教育费用的支援就是政府应尽的职责。这样政府一方面必须伸出援助之手，但另一方面又不能承担个人高等教育投资的最大责任和最终责任，所以最好的办法就是采取政府财政借款的形式对大学生进行资助。

如前所述，从日本育英会奖学金制度发展的实践来看，不采取国家奖助学金制度而采取国家助学贷款制度，即使采取国家助学贷款也不使用国家财政拨款的资金形式，这在很大程度上不仅来自于决策者的主观认识，也是由当时的社会和经济形势决定的。日本的国家大学生资助制度酝酿于第二次世界大战期间，其时举国上下的人力、财力都集中于对外侵略战争；成型于接近战败期，其时国力疲惫，政府根本无力负担国家助学制度所需的巨额财政支出；定型于战争结束后，其时国家百废待兴，各行各业都需要巨大投资，政府有决心和有远见通过财政借款实行国家助学贷款制度已属不易。

二、育英会奖学金第一种贷款资金来源的本质属性

虽然从理论上说，育英会奖学金第一种贷款的资金来源是国家财政借款，但从实际操作来看，这种财政借款和国家财政拨款的性质和所起的作用基本无异。

首先，用于学生资助的政府财政借款规定35年^[14]归还国家财政一次，35年的长期借款其贴现价值已经几乎为零，换句话说，就等于政府拨款资助了大学生；其次，由于存在着下述国家助学贷款还款特别豁免规定，很多贷款者最后都因符合有关规定而被全部或部分免于归还在学期间所贷的国家助学贷款，所以这种财政借款在很大程度上等于一种变相的财政拨款。

但是我们不能因此而否认国家财政借款的特殊性。政府的财政借款从理论上说就是借款，既然是借款最终就需要归还。有了这个理论基础，政府可以根据自己的需要随时调整国家助学贷款归还政策而适应经济、社会和高等教育发展形势变化所提出的要求。具体说，政府需要大学生归还贷款时就可以制定促进归还贷款的政策，如果形势变得不需要或只需要归还一部分助学贷款，那么政府也可以制定相对应的政策。这样，政府通过财政借款而不是财政拨款的方式既设定了国家助学贷款以国家财政资金为主体的格局，同时又让政府在制定相关政策时具有相对较大的灵活性，能够随形势变化而进行国家助学政策的改革，抓住实施国家大学生资助政策的主动权。

日本国家大学生资助在很长一段时间内只有第一种贷款，直到现在第一种贷款虽然在整体中所占比例下降，但仍然起着主体和核心的作用。也就是说，国家助学资金依靠国家财政借款这一制度在日本大学生资助体系中发挥着重要作用。

虽然第一种贷款的资金来源是国家财政借款而不是财政拨款，但不管名称如何，其实质也是来自国家的助学资源，加之上述种种政策上的灵活变通，使这种财政借款更具有国家财政资助的性质。日本这种依靠国家财政借款进行大规模助学的方式具有极大的优越性。和国家财政拨款相比的优越性如上所述，下面重点分析与依靠商业银行资金进行助学贷款的主要不同。

依靠政府财政和依靠商业银行等其他社会团体所提供的资金进行国家大学生资助相比，前者具有无比巨大的优越性，这主要体现在以下两点：第一，依靠国家财政资金能够保证大学生资助制度的连续性和资助规模及金额的稳定性。不管商业银行中的国有股权所占比例多大，商业银行总是以营利为主要目标而不是以学生资助为主要目标的非营利单位。当学生资助事业和商业银行的其他事业相抵触时，商业银行肯定会首先削减用于大学生资助事业的资金。根据我国研究者的研究结果，我国的国家助学贷款在实行四年之后的2003年，商业银行在对待大学生贷款上就出现了惜贷的现象。^[15]这可以说是日本国家助学的政策选择有其可取之处的一个反证。同时，商业银行的事业受外部经济形势变化的影响较大，由于经济形势千变万化难以预测，这样，由商业银行提供资金的大学生资助事业和资助制度的稳定性也会受到影响。第二，国家财政资金来源的中立性能够在选拔标准和程序上保证大学生资助具有较高程度的公正性和透明性，有利于促进高等教育机会公平。这一点我们将在下一章进一步分析。

三、育英会奖学金第一种贷款的奖助学金属性

世界上每个国家的国家大学生贷款制度都或多或少具有无偿资助即奖助学金的性质，因为由于政府贴息的存在，大学生贷款的利息率相对于社会上商业银行的利息率低得多，从而使全部还款额远少于商业银行相同数量贷款的还款额。和其他国家的大学生贷款制度相比，日本育英会奖学金第一种贷款的奖助学金性质更为明显，这主要体现为以下两点。

第一点体现在第一种贷款的无利息上。如上所述，大部分国家的大学生贷款一般采取政府补贴一定的利息但贷款者个人仍然需要支付一定利息的做法。但是日本大学生资助制度中的第一种贷款不收取任何利息，也就是实行完全国家贴息的政策（由于第一种贷款的资金来源为国家借款，所以实际上不存在面向学生的贴息，但是国家要支付日本育英会的运营成本）。完全不收利息的贷款在严格意义上不能称之为贷款，充其量只能叫作借款，这里仅是出于叙述方便使用我国的习惯用法称之为贷款；但是也不能沿用日本的叫法称之为奖学金，毕竟这种大学生资助将来需要大学生个人偿还，这和我们心目中不需要返还的奖助学金还有一定距离。但从理论上可以沿用资金来源财政借款的属性，称之为助学借款。助学借款政策之所以能够实现，应该归功于资金来源的基本属性，那就是说因为助学资金来自国家财政借款而不是国家财政贷款，所以不需要贷款者个人支付利息。这种无利息的大学生贷款制度和国家补贴部分利息的大学生贷款制度相比，显然国家对大学生无偿资助的程度更大，因而其奖助学金的属性和程度也更高。与此同时，日本学生贷款所规定的还款期限很长，为20年，由于还款时间很长，加之没有利息，这种贷款的贴现值就变得很小，这也使贷款的奖助学金性质大大提高。也正是在这个意义上，从理论上看，国家奖助学金和国家助学贷款两种制度只有对大学生资助程度大小的区别，而没有资助性质上的本质区别。

第二点体现在第一种贷款的免还规定上。第一种贷款不仅无息，而且第一种贷款的贷款者如果毕业后从事国家规定的某些工作，在工作满一定时间之后，可以免除还款。国家所规定的能够获得贷款豁免的工作主要是教育和研究工作，具体规定在各个时代稍有不同，主要分析请参考第八章。从现实情况来看，有相当一部分第一种贷款的贷款者毕业后根据国家规定获得了还款豁免的待遇。这种还款豁免政策在2004年之后改变为奖励在校学习成绩优秀学生和优秀硕士毕业生贷款还款特别豁免制度，这种改革使第一种贷款的国家奖助学金政策倾向更为浓厚。因此，虽然日本国家助学制度整体上是国家大学生贷款，但由于存在很多灵活的具体规定，让其国家助学贷款制度同时又发挥了国家奖助学金制度对大学生的资助作用。