育英会奖学金第二种贷款的资金来源

一、广开财源的必要性

和育英会奖学金第一种贷款相比，第二种贷款需要贷款者支付一定的利息。虽然这个利息和商业银行的贷款相比仍然有一定的优惠，但第二种贷款的贷款者需要支付利息本身就意味着与第一种贷款相比，它作为国家助学贷款对学生的优惠程度减少，而且没有贷款还款豁免的规定。第二种贷款之所以需要支付利息与第二种贷款的资金来源密切相关。第二种贷款的资金来源于国家财政投资融资贷款和学生支援机构发行的债券的收入。两种资金来源出现的时代不同，国家财政投资融资贷款出现于20世纪80年代，而通过发行债券以增加国家助学资金规模的做法出现于20世纪90年代末。第二种贷款的两种资金来源在出现时间上有先有后，在促使制度产生的因素上，既有相同的部分也有不同的部分。

有关第二种贷款的法律颁布于1983年，并于1984年4月新学年开始实施。促使日本政府设立第二种贷款的原因主要如下：第一，随着战后日本经济的高速发展，日本的教育迅速扩大，特别是高等教育迅速进入了大众化阶段。在有关第二种贷款的法律颁布的前一年即1982年，初中毕业生升高中的比率是94％，而高中毕业生升入大学的比率为36％。由于当时日本已经实行了九年制义务教育，可以认为义务教育的入学率接近100％，如此计算高等教育就学率则为34％左右。虽然高等教育规模急剧扩大，但是国家助学贷款的规模却没有相应扩大。与此同时，高等教育的学费年年剧涨，家庭的经济负担逐渐增大，这就要求进一步扩大国家的助学贷款事业。第二，虽然高等教育发展形势要求政府扩大国家助学贷款，然而政府的财政收入状况却因国际形势尤其是1973年第四次中东战争所带来的石油危机的影响而急剧恶化。从1974年的政府预算来看，由于税收的大幅度减少使政府收入不足的问题进一步表面化。石油危机的影响到1975年仍然存在，当年政府财政入不敷出额即财政赤字高达4兆日元，致使日本的国家财政变得只有依靠发行国债才能正常运行。到1980年，政府各年财政预算中依靠国债的程度高达29％。为了消除巨额的财政赤字，从1980年开始，政府开始了以削减财政开支为主要目的的财政改革，在政府的预算编制中，一般行政性经费实行对前年比零增长，政策性经费实行对前年比控制在7.5％以内的原则。由此可见，一方面是要求政府扩大国家助学资助的规模，这意味着要增加财政支出；另一方面是要求政府尽可能减少财政支出，这意味着要减少包括国家助学借款在内的财政支出。在这种矛盾对立的要求中，政府必须做出正确的决策，既能保证广大学生受到资助，又不能增加国家的财政支出。这样，以前的财政借款规模就不可能扩大，只能采取其他形式来筹措所需要的国家助学资金。商业贷款倾向于短期和高利息，但是作为助学贷款必须低息和长期。为此，日本政府最终选择了利用国家财政投资融资贷款的方式。

然而到了1991年，作为日本行政改革的一部分，政府对以前的财政投资融资制度进行了改革。以前的财政投资融资制度是把邮政存款和人们的养老金委托给财政部的资金运用部，这些资金全部用来充当像日本学生支援机构（当时为日本育英会）这样的特殊法人的事业资金。经过1991年的改革，以前的制度体系基本被废除。改革的目的是促使特殊法人转换资金筹措和使用方式，发行财政投资机构债券，从市场上筹措必要的资金，同时特殊法人机构的经营和管理接受市场的评价，从而提高经营效率。所谓财政投资机构债券就是和政府关联的机构，比如说特殊法人，在民间的金融市场上公开发行没有政府担保的债券以募集事业所需资金的债券。所谓财政投资机构就是指由政府财政拨款支持日常运转费用的机构。日本育英会通过发行债券筹措国家助学资金是日本类似机构第一次面向金融市场的融资行为，在日本的政治生活中具有划时代的巨大意义。但是，从笔者所得到的资料来看，其后日本育英会的财政投资融资贷款仍然没有停止，日本育英会仍然能够得到国家财政投资融资贷款。^[16]这样，现在第二种贷款的资金来源就变成了国家财政投资融资借款和债券收入两种形式。

二、国家财政投资融资贷款

不同国家的财政投资融资可能会有不同，在日本，所谓国家财政投资融资，就是把通过国家制度和国家信用募集来的邮政储蓄存款、简易保险金和养老金等形式的公共资金作为财源，为实现政府制定的政策目的而进行的投资和融资活动。政府制定的政策目的多是经营一些需要资金巨大，属于公共事业，很难通过民间金融市场融资的事业项目。国家财政投资融资贷款的存在，满足了这部分事业的需要。

但是，国家财政投资融资实际上还有另外一个目的，那就是保证公共资金的增值，至少不贬值的功能。大批的公共资金存放在那儿，如果不用于投资，那么随着时间的流逝，公共资金的价值就会减少，所以一定要灵活运用这批资金。但是运用这批资金又不能用于风险较大的投机，因为这笔钱最终还要还给存款人，如果投资于风险较高的投机事业，失败后国家将无法承担其责任，这一点和商业银行不同。因而像国家学生贷款这样风险较小，又属于公共事业的投资就成为首选。

日本国家助学贷款中第二种贷款的资金就来源于上述国家财政投资融资贷款。而且在第二种贷款于上世纪80年代开始实行之初，仅仅只有国家财政投资融资这样一种资金来源形式。而由日本学生贷款的经营单位日本育英会发放债券筹资则是很晚才出现的一种资金来源形式。

和第一种贷款的资金来源相比，国家财政投资融资贷款所具有的国家财政拨款的性质就淡了一些，它本质上不是国家财政贷款，因为其资金最终不是来源于国库，准确地说是国家集中社会闲散资金后进行的充分再利用。

育英会奖学金的第二种贷款既然是名副其实的助学贷款，那么就涉及一个国家助学贷款利息率如何设定的关键问题。利息率的设定基本上根据国家投资融资贷款的利率来确定，随着第二种贷款资金来源的变化，后来利息率就根据国家投资融资贷款利率和债券利率两个因素来确定，具体设定方法和数额参考本书第七章。

三、发行债券的收入

进入20世纪90年代之后，由于政府财政上的原因，日本育英会（2004年之后为日本学生支援机构）开始通过发放债券来筹措国家助学贷款所需资金。如上所述，这在日本叫作财政机构投资债券。由日本育英会发行的日本育英会债券是日本历史上第一次由政府财政投资机构发行的债券，为此，债券发行前做过周密的调查和研究。1991年第一次债券发行的基本过程如下。

首先，选择发行债券需要的有关机构，包括选择信用评级机构和债券发行有关事务委托金融公司或银行。向市场发行债券仅仅由日本育英会这样一个政策性机构不能完成。为了能够在合适的条件下发行债券，日本育英会必须得到市场上的信用评级，然后依据这个信用评级募集投资者。而金融市场的信用评级必须由专门的信用评级公司来完成。评级的主要目的是保护投资者的利益，同时也是保证债券顺利发行的主要手段。其次，日本育英会不可能从事债券的发行和销售等债券买卖的具体业务，以及金钱的来往如利息支付等具体金融业务，而必须找到能够委托这些业务的银行或证券公司。于是本着信用评级实践丰富、对育英会债券发行比较热心且能够给予业务上的指导、手续费便宜等三点原则，日本育英会选定了信用评级投资信息中心（R＆I）为信用评级机构，野村证券公司为主要的证券事务公司，日本兴业银行为金融业务的委托银行。

由于日本是国内初次发行该类债券，为了推进大家对债券的了解，通过召开投资说明会、投资家个别访问、把有关该债券的信息登载到育英会网页上和利用媒体宣传等方法，日本育英会事前对本机构发行的债权做了大量宣传工作。后来，信用评级投资信息中心把日本育英会的信用等级评定为“AA－”，这成为决定债券发行条件、各种手续费和债券利率的重要基础。^[17]经营债券发行的野村证券公司经过市场调查，认为育英会债券在国债利率的基础上增加0.23％即年利率1.59％，就可以完成销售计划，发行100亿日元的债券。1991年11月20日清晨，日本育英会债券开始贩卖不久，几分钟内即告售完。债券保有期为10年，一次还清。

由日本学生支援机构发行债券为日本国家助学制度提供了新的资金来源，这种新的形式有利于扩大国家助学贷款的规模，同时又不会增加国家财政负担。时至今日，日本学生支援机构已经发行债券15次。通过发行债券募集所需要的资金来扩大国家助学贷款规模这一形式，开创了日本国家大学生资助制度发展的新纪元。

不过值得注意的是，每次发行债券的规模和偿还利率稍有不等，这说明通过债券发行所筹集的助学资金具有一定程度的不稳定性。而国家助学贷款所需资金相对稳定，所以发行债券并不能作为国家筹措助学贷款所需资金的主导方式。在我国国家助学贷款制度的完善过程中，面对着资金短缺，银行惜贷的难题，有相当一部分学者表示出对通过发行债券筹集国家助学资金这一方式的极大兴趣。有些学者建议借鉴美国等国家的经验建立类似的二级市场以促进国家助学贷款制度的快速发展^[18]，并通过对美国模式的分析，探索了在中国实行国家助学贷款二级市场的已有条件和障碍。^[19]日本的经验告诉我们，发行债券虽然不是不可行，但充其量只能是国家助学贷款制度筹措资金的一种补充方式。而且，美国和日本都是在政府推动下，国家助学贷款制度具有了一定规模之后才进行债券发行的，与此相对，我国政府对国家助学贷款的初期投入相对较少。因此，对现阶段发行债券持谨慎态度的部分学者的观点值得深入研究。