国家奖助学金资金来源的特征和制度的稳定性

作为由中央政府主导建立的全国性制度体系，国家奖助学金制度具有多面性和多层次性的特点，因而其制度的稳定性可以从多个角度进行分析，本节仅从资金来源特征，即资助资金额度的明确性和资金的中央和地方政府分级负责这两个方面来分析。

一、国家奖助学金资助额度的明确性

首先看资助政策和制度所规定的资助资金额度的明确性，具体说就是看资助政策和制度是否明确规定了学生资助的人均额和获奖人数。为什么资助资金额度的明确性和资助制度稳定性密切相关呢？主要原因有两个：第一，国家财政预算分配是一个非常激烈的代表各方利益的各团体之间协商和斗争的政治过程。预算分配的这一特征既和一个国家的政治体制无关，也和财政预算的内容无关，世界上各个国家的财政预算过程大都如此。很显然，大学生资助政策主要服务于大学生利益和社会下层的利益，而这两个利益团体在国家财政预算分配中几乎不具有任何话语权。如果有关资助政策不能明确他们的利益，那么他们的利益在各集团的利益冲突中往往最先成为牺牲品。历史经验告诉我们，在国家财政相对困难时期更是如此。第二，有关政策条文的规定如果不明确，就不利于社会各方的监督。这样相关各方尤其是政府部门有没有认真执行国家政策，就成为无法追究的责任，这是造成政策的社会效果不彰的原因之一。那么，我国2007年国家奖助学金政策有没有明确资助的人均额和获资助人数呢？

在这一点上，2002年和2005年国家奖助学金政策的规定很明确。在2002年的政策中，一等国家奖学金每年发放给1万名学生，每人6000元，全年共计需要财政经费6000万元；二等国家奖学金发放给3.5万名学生，每人4000元，全年共计需要财政经费1.4亿元。两种国家奖学金合计共需国家财政拨款2亿元。2002年高等教育预算内财政拨款约为752.14628亿元，^[12]国家大学生资助占当年高等教育财政预算的0.26％。在2005年的政策中，两种国家奖学金合二为一，年额均为4000元，奖励人数增加5000人，为5万名学生。这样与2002年相比，国家奖学金的财政拨款额不变，仍为2亿元。但是新增加了国家助学金，每年发放给53.3万名学生，每生每年1500元，合计共需国家财政拨款7.995亿元。国家奖学金和国家助学金两项合计共需国家财政拨款9.995亿元。2004年^[13]高等教育预算内财政拨款为1009.83917亿元，^[14]国家大学生资助占其中的0.99％。2005年国家奖助学金的助学力度不仅绝对数量就是相对数量也比2002年有所增长，若以国家大学生资助占国家高等教育预算内财政拨款的1％左右为理想状态，那么2005年的国家大学生资助所占比例已经接近这个状态，而且面向困难学生的助学金也远比以学习成绩为标准的奖学金资助的财政力度要大。

但是从2007年三个有关奖学金和助学金的具体规定来看，文件②、文件③和文件④虽然明确了获资助学生的标准（国家奖学金的标准为每生每年8000元，国家助学金的平均标准为每生每年2000元，国家励志奖学金的标准为每生每年5000元），但是对于获奖人数却没有具体规定，而只是规定了确定获资助人数的原则（见表10-2）。在规定确定获资助人数的原则时，三个文件的用词除资助名称和若干具体规定不同外，几乎完全相同。当然，对政策所规定的人数不明确这一点不能仅作负面评价，因为获资助人数的不确定也使获资助人数的扩大成为可能，但是这种获资助人数扩大的可能性太容易受当时政治形势和当政者主观因素的影响，而且我们不能过于乐观。纵观我国过去的高等教育财政预算，计划不能实现的例子并不少见，所以还是政策规定中明确一些为佳。因此从这一点来说，2007年的政策似乎不如2002年和2005年的政策更为合理。从国外政府财政分配的一般情况来看，有利于弱势群体的财政政策在国家经济高速增长和政府财政充足时比较容易通过，而我国目前正处于经济高速发展和财政收入大幅度增长时期，因此现在是增加国家大学生资助的绝佳时期。这从另一个角度说明了2007年国家奖助学金政策的若干规定，恐怕会让人产生一种逆时而动的印象。

表10-2　2007年文件对资助人数的规定

二、资金来源的地方化及其负面影响

国家奖学金、国家助学金和国家励志奖学金顾名思义是来自国家对大学生的经济资助，其支撑政策顺利实行的财源即使不全部由国家即中央政府（中央财政）负担，也应该主要由中央政府负担。中央财政负担国家学生资助还有其他主要原因：第一，我国各级政府的财政收入主要在中央财政，因此多年来我国经济发展所积累的社会财富主要也集中在中央政府的掌握之中。第二，各地经济发展不均衡，主要靠接受国家财政补贴来维持政府日常开支的地方省级政府仍然存在，在这些地区让地区政府出资进行大规模学生资助有点勉为其难。第三，在目前高等教育财政实行中央和地方分级负责的财政体制下，中央出台一个文件，地方政府就会无条件地按照中央政策提供相应财政支持不仅理论上说不过去，实际上也行不通。因此，在我国的现实情况下，国家奖助学金资助只能全部或主要由中央财政支付才能达到较大的资助效果。

2002年的国家奖学金办法规定国家奖学金由国家财政部决定预算，下拨各中央主管部门和省财政厅（局），通过省教育主管部门将资金拨给高校（第五章第十一条），明确规定了国家奖学金的资金由国家负担，即资金来源于中央政府。2005年的国家助学奖学金管理办法也规定由中央负担经费（第八条）。但是2007年的有关规定中有不少变化。文件②有关国家奖学金的规定对财政来源的规定不变，仍然由国家即中央财政负担（文件②第三章第七条），但文件③有关国家助学金（第一章第四条）和文件④有关国家励志奖学金（第一章第四条）的规定明确表示，这两项国家资助由中央和地方政府共同出资设立（见表10-3）。具体说来，中央部门所属高校国家励志奖学金和国家助学金由中央财政负担，地方高校国家励志奖学金和国家助学金所需资金根据各地财力及生源状况由中央与地方财政按比例分担。且不问这两项资助的有关规定的理论依据^[15]及其在行政法理^[16]上的合理性，仅就其现实上的可行性来看，实现程度就比较低。笔者的实地调查表明，别说大学生资助这样的民心工程和立足于未来的制度建设项目，就是过去的国家重点大学建设工程所要求的地方政府的配套资金在一些经济落后省份至今仍未兑现，或者说没有完全兑现。不仅在国家奖助学金制度中存在资金来源的地方化，在下一章分析的国家助学贷款风险专项基金政策中也存在着类似规定。

表10-3　2007年文件对资助资金来源的规定