国家奖助学金运营机构的非制度化和评选程序的公平性

在国家奖助学金的资金总量和评选标准一定的情况下，作为投资的效率能否实现就取决于运营机构和评选程序，然而现在的运营机构和评选程序都存在着一些不尽如人意的地方。

一、国家奖助学金运营机构的非制度化

政府虽然斥巨资建立了国家奖助学金制度，但是目前还没有设立专门和固定的国家奖助学金运营管理机构。其评选主要是由学生所在院系领导、任课老师和辅导员等组成的兼职人员来进行。在2007年政策文件①所规定的家庭经济困难大学生的认定过程中，政策规定认定工作主要由学生所在院系领导、老师和其他工作人员来进行，有时候加进部分学生代表。而困难学生认定是评定国家励志奖学金和国家助学金的重要依据。对于国家奖助学金的管理机构，2007年政策中几乎没有任何涉及。笔者调查结果表明，在各高校中，运营和管理国家奖学金的人员和从事困难学生认定的人员基本一致，主要都是由教学人员和辅导员组成的兼职人员。

这种把高校教学、日常学生管理与大学生资助评选机构相统一的做法，是我国大学生工作的传统做法。这种做法具有很多优点，最大优点是减少了专职分管大学生资助的人员，提高了整体效率；其次是这些人员对被资助学生的各方面相对比较了解，使评选结果比较符合客观事实。但是这种评选机构的设置和人员组成也有其缺点，最大缺点之一就是容易产生过分偏袒和老师关系好的学生尤其是学生干部的现象。在调查中，就有一位辅导员说过，学生干部很辛苦，但是作为辅导员又没有能力为他们提供相应的报酬，有时候为了感谢他们的辛勤工作，也会在评选奖学金和优秀学生时给予一定的照顾。这种做法从情理上可以理解，但从政策设计上却不能给予鼓励，或者说给予其可乘之机。缺点之二是学生代表参加有不利的一面，那就是容易让家庭经济困难学生的个人隐私为同伴所知，成为公开的秘密，有时候曝光最不想让他人知道的隐私比经济困难本身给学生带来的伤害更大。缺点之三是无法统筹兼顾各种类型的大学生资助，让大学生资助能够最大限度地发挥它应有的功能。国外的国家大学生资助，比如日本和美国，一般由政府设立专门的统筹机构来进行宏观管理和运营，而在各高校内设立相应的校一级的学生事务办公室负责各种资助的统筹管理。

二、国家奖助学金评选程序的公平性

以家庭经济条件为基础进行资助是国家奖助学金制度的最重要部分，因此国家大学生资助政策能否顺利实施的一个最大难点就是如何有效认定家庭经济困难学生。2007年的文件①是专门来谈家庭经济困难大学生的认定措施的，可见这个问题的难度和重要性。根据2007年文件①的附件1《高等学校学生及家庭情况调查表》和附件2可以看出，和2002年、2005年及以前的有关政策相比，现行政策强化措施力图正确认定困难大学生，尽可能把国家对大学生的资助用在刀刃上，花在那些确实需要国家资助的大学生身上。然而从政策所规定的具体措施来看，这种意图的体现无非是把大学生家庭的各种经济条件写得再详细一些，但这种方法却无法确保学生所填写内容的真实性和准确性。表中最权威的证明是大学生家庭所在地乡镇或街道民政部门加盖公章，然而这种证明的可靠性本身就值得怀疑：第一，虽然是乡镇或街道，实际上下辖人口众多，不可能详细掌握每一户的经济情况；第二，虽然乡镇或街道有关人员调查一下也许可以知道真实情况，但限于工作人员的时间和精力，他们很少或实际上不会对表中所填内容进行调查；第三，出于对下辖居民的保护心理和关心，他们即使知道表中内容有虚假成分，也不愿揭露表中的不实内容。实际上，这种由学生家庭所在地乡镇或街道民政部门加盖公章来证实家庭经济情况的做法并非2007年大学生资助文件①的首创，早在20世纪80年代的大学生贷款政策和现行国家助学贷款的初期即20世纪末21世纪初就有所尝试，结果表明效果并不好。

笔者以为，对我国目前家庭经济困难大学生的鉴定，实际上并非如此困难。第一，原则上要把困难大学生分为特别困难和一般困难两种，就我国现在的国家奖助学金金额和数量来看，国家奖助学金一定要发给特别困难的大学生才能真正起到应有的资助作用。鉴定家庭困难程度确实有一定难度，但是鉴定特别困难的学生其实并不难。第二，鉴定核心家庭（core family）的经济状况，判断其是否属于经济特别困难家庭。所谓核心家庭，就是仅仅由父母和孩子组成的家庭。由于大学生尚未有独立收入，所以实际上就是鉴定父母收入。现在在我国，与其说鉴定父母的收入，不如说鉴定父母的身份来得更为有效。父母的身份只要为以下几种情况中的一种，均可以简单认定为经济困难家庭：①农（林）民，具体是农村户口、农村居住和双亲务农三个条件，如有必要，再加上中西部地区这一限制条件；②（父母一方或双方）城镇失业或待业居民；③城镇低收入居民，所谓低收入即低于当地政府规定的最低收入标准；④无父母或单亲（仅有母亲）；⑤其他特殊情况，如孤残、受突发性自然灾害的影响等。据笔者所知，上述几种身份都能得到相关部门的权威证明，所以鉴定起来并不难。第三，对受资助高等学校稍作限制。在国家奖助学金资助十分有限的情况下，必须对接受资助的学校进行一定程度的限制，不是所有的高等学校的学生都有接受国家奖助学金资助的资格。日本在其国家资助制度发展的过程中也采用过类似做法。对应该采取此点措施的主要原因在下面第五节中分析。