第三部门视野中的现代大学制度

第三部门视野中的现代大学制度

现代，对大学制度进行探讨的文献可谓汗牛充栋，但对现实的影响却似乎微乎其微，真正意义上的现代大学制度至今仍然没有建立起来。“当今世界的教育体制，基本上都是根据17世纪欧洲的教育体制扩展而来的。虽然经过了大量的补充和修正，但我们的学校和大学的基本建设规划仍然可以追溯至300年以前。现在，我们在所有的层次上都需要新的思维和方法，在某些情况下则需要全新的思维和方法。……迄今为止，我们中间还没有人像17世纪伟大的捷克教育改革者夸美纽斯或耶稣会教育家那样，发展出了当时的‘现代’学校和‘现代’大学。”^【53】历史进入21世纪，随着第三部门的兴起，以及相应组织与制度环境的改变，相关理论的成熟，现代大学制度创新出现新的契机，符合时代精神状况的现代大学制度值得期待。

一、现代大学属于第三部门

作为历史上最古老的组织之一，大学曾经很难被归类。“对教会、国家或是城邦来说，它都可能会是特洛伊木马。它是无法归类的。”^【54】民族国家建立以后，公私两分格局中，大学作为一类组织没有合适的位置。所谓的公立大学，并非就是政府组织，也不一定属于政府部门，它只是意味着学校是由政府投资兴办；同样，私立大学也并非就是企业组织，也不一定属于营利部门，它也只是意味着学校是由非政府组织或个人兴办。时至今日，这种两分法已很难反映现代大学的真实情况，受到了社会科学新理论，尤其是第三部门理论的挑战。按照第三部门相关理论，现代大学与政府组织、企业组织有着本质的区别，分类上应归为第三部门的范畴。“大学不是政府、不是企业。从其宗旨、目标、组织、产品等多方面的属性来看，大学属于一种特殊的非营利组织。”^【55】可以说，第三部门理论的提出为许多类似大学这样的非政府、非企业组织提供了一个合适的组织“坐标”。“在未来，大学、新闻机构都将会发展成非营利组织、志愿活动的主体。现在的情况是，新闻机构为了生存经常会有裁员一类的举动，大学为了经营还要收取学费，但理想的状态并不应该如此。大学生交纳的学费并不应该是一种消费，而应该是学生对大学的一种捐助。新闻机构也不应该收取费用，而应该是大家在认同你的情况下，进而自觉地捐助你。”^【56】

早期的“三部门”划分中，企业指的是“私营企业”，国有企业被归之为“国家”组织。基于这种逻辑，早期研究中，亦有“第三部门企业”（非“国”非“私”的企业）与“第三部门经济”等概念。直到20世纪八九十年代以后，随着全球政治经济格局的变化，原先的那种“民主主义第三部门观”才开始受到挑战，并逐渐没落^【57】。与此同时，“非国家主义”或自由主义的第三部门观才开始逐渐占据优势。由于受到早期“民主主义第三部门观”的影响，目前对于公立大学是否应划归第三部门颇有争议。现有第三部门的相关文献大体上还是认为，公立大学属于第一部门。其依据在于，在所有权的层面上，公立大学是国家的设施。公立大学的人员、建筑物等都可以看作是政府组织的一部分，或是政府的资产。从这个意义上讲，公立大学“虽然被称作大学，实际上只是政府的一部分而已，与其他政府组织相比，并不存在本质的差异。”^【58】事实上，这种划分方法不但忽略了代表政府组织的“公”、“私”与代表学校组织的“公”、“私”之间的区别，而且忽略了现代大学本身的组织特性。从教育服务的提供者，或学校的举办者、投资者、管理者的角度来讲，大学可能有第一部门提供的（或投资、管理、举办的）、第二部门提供的（或投资、管理、举办的）以及第三部门提供的（或投资、管理、举办的），甚至个人提供的（或投资、管理、举办的）。但这与大学的组织类型无关。不能认为某一部门提供的或是投资、管理、举办的大学就一定是某一部门的大学。在组织定位上，大学（营利性的除外）属于第三部门。除此之外，事情的另一面还在于，沿袭大学的内在逻辑，公立大学同样可以被理解为由从事教育、研究这项专门工作的知识分子所构成的自治团体。而且事实也大抵如此，尤其是那些一流的研究型大学。这就好比“一家政府所有的医院，与其说是一个政府所有的机构，不如说它更接近一所私人医院。”^【59】由此，对于公立大学比较完整的表述应是，承认它具有国家设施与学术团体的双重性，即具有第一部门与第三部门的双重性。两者相较，何者更应是以学术研究为旨趣的现代大学的本质特征，不言自明。

就今天而言，非国家主义或自由主义已是第三部门研究的一个重要隐喻。基于这种隐喻，在第三部门框架下，公立大学即便不是纯粹的第三部门组织，至少也是属于第三部门与公共部门的重叠部分。今天在许多西方国家，随着“从国家中独立出去”的政治理念的进一步确立，学校、医院等不断地被要求以独立的、非利润分配团体形式进行运作，而不是在公共服务的支配下运作。这些团体渐渐发现它们之间必须为争取资金和服务对象而竞争，并不得不使它们的资金来源多样化，以争得政府对它们最高的拨款。“当这一切都发生时，它们开始变得像独立的、非营利团体，最后转移到‘第三域’。”^【60】这方面，高等院校表现最为突出，它们被赋予较大的独立性，目前正在向“第三部门”迁移。瑞典的恰尔默斯技术大学就是一个经典案例。1994年，恰尔默斯技术大学主动选择“退出”瑞典国家控制的高等教育系统，凭借它同教育部之间所签订的合同，改制成为一所独立的“基金制”大学。“现在它将是一个独立的‘靠基金维持的机构’，一所‘基金制大学’，是大学中的一种。它将有它自己的管理委员会，一切收入都将归管委会。它将比其他大学实行更大的自治，也许很像别处的私立高等教育事业单位，在如何聘请和酬劳人员、内部分配资源、设计专业和课程，以及另外在如何为学生的学习提供科研、教学和各种机会等事务方面，具有更多的自由。”^【61】如果将分析视野再放得更宽一点，欧洲的英、法、德诸国的第三条道路，其在对于高等教育政策的影响上，与第三部门的思路也大体相当。以英国为例，在政府政策的调控之下，由政府直接控制的学校开始向在政府规范和支持体系下的准独立部门“转移”。如有学者所言，通过撒切尔夫人的改革，全面推动了“英国高等教育体系从公立向私立非营利地位的转型。”^【62】不仅英国如此，其他国家的所谓高等教育市场化或私有化改革，如日本的国立大学独立行政法人化改革等，也同样带有“第三部门化”的影子。很明显，这些国家高等教育改革的目标不是要把公立大学变成私营企业，而是将公立大学在某种意义上转向一种更为自治和独立的“私立非营利”状态。

基于上述分析，正如“公共企业既是‘公共的’（政府部门）又是‘企业的’（营利部门）；其结果，由于政府与市场之间的内在冲突，从而导致了公共企业的效率低下和普遍存在的责任问题。”^【63】公立大学也一样，既是“公共的”（政府部门）又是“大学的”（第三部门）。传统上，正是由于政府与“大学”之间的内在冲突，才导致了公立大学的诸多问题。因此，正如公共企业通过私有化回归“企业”一样；公立大学也必须通过“第三部门化”回归“大学”。

二、超越大学制度的公私两分

公立大学制度创立之时，曾被作为高等教育“现代化”的重要标志，但在今天其制度的劣势已很明显。“如同产品、工艺流程和服务一样，机构、体制和政策最终也都会腐朽。当它们能够达到自己的目的时，人们在使用它们，当它们达不到自己的目的时，人们也还在使用它们。它们的机件也许仍在走动，但据以设计它们的假定已经变得无效。……于是的的确确，理性变成了胡说，好事变成了灾难。”^【64】就今天而言，无论是源于中世纪大学的私立大学，还是始于近代大学的公立大学，都面临着类似或共同的组织与制度危机，需要新的“增长点”，即超越大学在组织与制度层面上的公私两分，走向第三部门。

1．所有权

传统上，人们一般从所有权的层面对大学的公立、私立进行区分。因为，从发生学的意义上讲，公立大学就是用公共经费创建的，属于国家所有；而私立大学则是用非财政性经费创建的，属于私法人所有。按此逻辑，在公立、私立大学的区分上，所有权归国家的属于公立大学，所有权不属于国家的属于私立大学。但在今天，随着所有权概念本身的变化，随着法人产权制度的不断完善，大学将既不属于国家，也不属于私人，它属于它自己。这方面，日本“国立大学独立行政法人化”的提出便是一种有益的尝试。

除此之外，人们对于何谓“公立”的重新诠释，也正在加速消解着大学的公私两分。“传统上我们主要根据所有权来区分：由政府开办与管理的学校为公立学校，由教会组织或私营企业来开办和管理的学校为私立学校。而现在，则更强调根据目的和最终的责任来定义；在这种定义方法之下，任何学校只要它服务于公共利益并对公共机构承担最终的责任，便可以贴上‘公立’的标签。”^【65】在这种重新诠释下，所有大学都服务于公共利益，并对公共机构承担最终的责任，因此所有的大学都是“公立”大学，根本不存在私立大学。

2．管理权

民族国家以后建立起来的公立大学，其重要标志就是处于“公共行政”（Public Administration）的管理之下。所谓公立大学，一般而言其管理权在政府部门。政府将其作为整个公共部门的一部分或一个环节进行行政管理。公立大学虽不能说没有自治权，但最终的管理权掌握在政府手中，往往由政府部门从政治的高度来决定大学的发展。对此，布鲁贝克曾意味深长地写道：“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治的观点来看待它。就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。例如，在是否普及公立高等院校方面，政治家和国家官员绝不会把教授的意见作为定论。”^【66】相比于政府部门对公立大学的“公共行政”管理，政府对私立大学的管制则相对较少。这也就是人们在一般印象中，私立大学比公立大学自治程度更高的一个重要原因。不过，这种情况并不是绝对的，在有些国家，政府部门对公立大学倒是不管不问，对于私立大学的管制却十分的严格。因此，以管理权来区分公立、私立大学并不十分的可靠。

另一方面，随着高等教育改革的进一步深入，政府部门对于公立大学的管理，将越来越趋于宏观。随着政府的不断分权以及经费来源的多元化，公立大学在行政与财政事务上正在获得越来越多的自治权与自治空间。与此同时，出于质量以及共同价值观的考虑，一些国家的政府部门对于私立大学的管理却开始加强。随着资助政策的出台，质量评估手段的加强，以及国家课程标准的统一，私立大学也正在失去某些一度拥有的高度自主权。与此同时，随着高等教育改革的进一步深入，尤其是大学法人化改革的推动，法人治理结构将成为公私立大学的共同选择。在法人治理结构方面，公立、私立大学将越来越趋于一致。在管理权的层面，公立、私立大学之间的差异将越来越小，乃至消失。

3．资金来源

作为所有权的一种“派生物”经费来源也是区分公立、私立大学的一个重要标准。以美国为例，私立大学很少得到州政府的财政资助，而公立大学则要由它所在的州或当地政府负责其财政。基于此，如果一所大学办学经费的主要来源是学生学费和社会、个人捐赠，那么便可以认为该所大学是私立大学。也正是参照这种标准，学术界一般将政府部门削减高等教育经费的政策称之为“私有化”，即随着政府财政来源的减少，公立大学在经费来源方面越来越像私立大学。但就今天而言，随着公立高等教育系统规模的不断增大，由政府全额负担公立大学办学经费已不可能。政府拨款的比例逐年降低。“在过去的30年中，密歇根大学从‘州支持’的大学成为‘州帮助’的大学，后来又成为‘州有关的’大学，最后到‘位于州内’的大学。”^【67】不仅西方发达国家如此，我国也不例外^【68】。

除政府资助政策趋向一致以外，在其他资金来源方面，公立、私立大学的差异也正在消失。今天“许多名义上官办的高等教育机构其实是一种混合体。它们收学费，从而把教学卖给学生。它们接受外界建筑物的捐赠，从而出售纪念物。它们同政府或私人企业签订研究合同。很多州立大学得到大量私人捐赠，如伯克利的加利福尼亚大学、密执安大学和威斯康星大学，这些只是其中的少数几个。”^【69】与这种公立大学获得捐赠相比，在政府削减公立大学经费的同时，一些私立大学，尤其是一流的研究型私立大学却得到了越来越多的政府资助。这方面，美国的哈佛、耶鲁等一流私立大学，依靠雄厚的科研实力，所得政府经费远远高于许多公立大学。其结果，从经费来源的角度已很难区分哪些是公立大学，哪些是私立大学。“公立大学与私立大学在经费来源方面将不断出现交叉现象，特别是私立大学将调整政策积极争取政府的高等教育经费，公立大学积极向社会各界渗透以争取它们对高等教育的参与和支持。而且政府资助的领域和期限出现不稳定的趋向。”^【70】

4．法律程序

法律程序也是学术界用来区分公立、私立大学的一个重要标准。通常的说法是，凡是公共权力机关依公法成立的大学称之为公立大学；反之，则为私立大学。“公立、私立高等院校的本质区别就在于私立院校是一种由私人或私法人在法律许可范围内，以契约合同的方式设立并经过法定机构认可的民间组织，而公立院校则是一种由国家及地方公共权力机关依照法定程序设立的公共机构。”^【71】但这种判断标准今天也有明显的局限性。历史上，私立大学转变成公立大学的不在少数。而今天，相反的情形开始大量上演，在“转制”的名义下，公立大学转变成私立大学已不是什么新鲜事。面对这些情形，我们就很难再用所谓的法律程序来认定其是公立大学还是私立大学。

除此之外，公立、私立大学在法律程序上的区别可能还体现在办学过程中所适用法律的不同。造成这种情况的原因很复杂，一方面是由于所有权歧视，另一方面则是法律本身通常也是两分的，即分为公法与私法。但这种情况并非一成不变。举例而言，在我国最初关于企业制度的立法，也是按照经济成分划分，有全民所有制工业企业法、集体所有制企业法、私营企业法、三资企业法等，各种企业的权利义务各不相同，法律甚至对一些企业的人、财、物、产、供、销等各个环节都作出了规定，可谓一种实质性的直接法律治理。但今天所有这些直接的、实质性的法律，都被《公司法》这样不分所有制、奉行间接调整的形式主义立法所替代^【72】。我们有理由相信，大学不分公立、私立，适用同一部大学法，具有完全相同法律地位的时代是完全可能的。

综上所述，时至今日公私立大学之间的差异日益缩小。“原来国立大学很清晰的‘公共性’现在变得模糊了。过去被认为是清楚的‘私立’大学，现在日益服从于政府的规则，依赖于政府的资源。”^【73】就未来发展趋势而言，随着政府／市场之外第三种制度安排（第三部门）的日益成熟，政府部门必须突破民族国家以来的“所有权”、“管理权”、“经济来源”以及“法律程序”等方面的“纠缠”，进而从更为纯粹的“公共利益”角度着眼，给予公立、私立大学相同的法律环境，对公立、私立大学采取同等的资助政策，选择共同的制度安排与治理系统，以利于公平竞争局面的形成，以利于公共利益的最大化。

三、第三部门视野中的现代大学制度

作为一种分析框架，“‘第三部门’理论不仅是对某些组织的归纳，而且是一种对社会认识的新思维和解决社会发展问题的新工具。”^【74】基于此，从第三部门的视野来探讨现代大学制度，实质上就是要从一种新的视角来理解与诠释现代大学制度，重温大学自治与学术自由的理念。参照第三部门的相关制度安排，现代大学制度就是以自治、非营利与非政府三者为制度规则的大学制度。但这些“制度规则”又不是具体的“游戏规则”，而是一种“元规则”^【75】，即决定规则的规则。自治、非营利与非政府相当于一种“共享思维”、“共同知识”，它以一种“观念制度”的形态，为现代大学制度的建立提供一种“元制度”。

1．大学的自治性

历史上，大学的命运经常受到两股力量的左右，即政治与经济。其结果，大学改革的逻辑经常打上政府改革或企业改革的烙印。这方面，公立大学与福利国家、新管理主义与大学企业化等都是很好的案例。在福利国家制度下，政府通过财政手段，几乎完全控制了大学；而在新管理主义思潮的影响下，大学改革则几乎完全被企业的逻辑所俘获。但本质上，大学与政府、企业之间有着本质的不同，在运作的过程中，理应遵循不同的制度逻辑与治理系统。即便在最终的目标上，政府、企业与大学都要服务于国家的利益，但服务的方式、服务的途径也有显著不同。对于大学与政府、企业的差异，人们并不是不了解或不认同。但改革实践中，人们却总是倾向于照搬或模仿政府或企业的改革逻辑，将政府或企业的制度嫁接到大学身上。其中的原因何在呢？在公立、私立两分框架下，缺乏适合于大学自身的理论指导无疑是一个重要的原因。与此同时，政府与企业在社会中的强势地位，也非常容易给大学的改革者造成某种模仿的冲动，激发某种“印象论”水平的改革。

近年来，政府与企业对大学的负面影响已引起社会科学研究者们的反思。2001年，德里达在访问中国时提出了所谓的“无条件大学”。德里达认为：“大学不仅仅是研究场所，不仅仅是谈论工业、商业和由国家确定的场所。大学与所有类型的研究机构不同，它原则上（当然实际上不完全是）是真理、人的本质、人类、人的形态的历史等等问题应该独立、无条件地被提出的地方，即应该无条件反抗和提出不同意见的地方。”“大学不光相对于国家是独立的。而且相对于市场、公民社会、国家的或国际的市场也是独立的。”“大学必须有一个调节的理念。这就是不惜一切代价、无条件地追求真理。”“大学有义务像建立权力那样建立独立性。”^【76】

2．大学的非营利性

历史上，公立大学依靠政府的财政拨款，私立大学则依靠学费与私人捐赠。有多少钱办多少事，缺乏经营与管理的理念，也就不存在什么“营利”的问题。但在今天，大学变了，人们对于非营利的理解变了。就大学而言，现在的大学规模很大，除政府的财政资助外，还有着大量的其他收入。甚至于政府的投入在比例上已不及大学自己的“创收”。在此情况下，这些资金的使用与管理是否符合非营利的原则，就需要重新检讨。

另一方面，就非营利原则本身而言，非营利组织的非营利性不再指组织不能营利，而是指组织的利润或剩余不能分配，各生产要素所有者（包括投资者）只能获得固定的合同收入，没有人拥有该组织的剩余索取权，也就是说非营利组织没有所有者，组织的剩余利润只能留在组织内。“我们说一个非营利机构之所以被称为非营利机构，并不在于这些机构实际上是否赚钱，更正确地说，这个称谓是指那些以推进科学、教育或慈善事业而非以赚钱为其首要目的的机构，即便实际上它们的财政搞得很好。”^【77】这方面英国的Warwick大学的成功便是很好的例子。Warwick大学的办学者，不但要“营利”，而且是尽最大可能的去“营利”。但这种“营利”与企业的营利是有本质区别的。Warwick大学所挣到的钱既不归校长所有，更不可能分给学校的教职员工以充福利，而是要全部投入到学校的教学与学术发展上。它们“仍旧必须是大学，永远为植根于科研、教学和学习的教育价值所主宰。”^【78】

3．大学的非政府性

民族国家以后，“高等教育系统越庞大，与政府的关系就越重要，在大多数欧洲国家中，情况尤其如此。它们的中央政府和地方政府几乎是高等教育唯一的资金来源。”^【79】其结果，公立大学不断科层化、政治化，以致于人们一直认为“公立学校是政治制度的一部分，因而它们属于政治机构。作为公立学校，它们不像私营部门那样去寻求最大利润或产出。”^【80】

作为政治制度的一部分，公立大学的目标追求与价值实现不可避免地受到两种势力的影响，即直接的公众压力和间接的社会价值。因此，很难说公立大学具有非政府性。但大学毕竟是大学，它与政府之间有本质的不同。时至今日，人们已经发现：“让学校脱离地方政治舞台是它们成功的必要条件。”^【81】“‘使大学政治化将会毁灭大学的首要的社会目的。’只有在非政治化的大学里，学者才能‘思考而无需决定，观察而无需参与，批评而无需改革；’只有在这样一所大学中，他们才能充分地‘思考和观察而没有偏见，批评而没有恐惧，’而且学术生活的这些品质应该加以爱护，‘因为没有无私无畏的批评，社会将丧失它自我更新的力量。’”^【82】

传统上，人们一直认为，大学的政府性源于政府的财政资助，因此按照所有权的逻辑，即拿政府的钱必须归政府管。但在今天随着大学法人产权制度的完善，随着大学所有权概念的淡化，大学的治权必将与大学的财政来源相分离，大学接受捐赠可以不受捐赠者制约，大学接受政府的拨款同样应不受政府的“统治”。大学完全可以与政府部门进行合作，共享某些公共财政以及公共权威，以帮助政府完成那些它自己难以完成的公共目标。

（南京师范大学教育科学学院　王建华）