高校管理体制改革的意义及动力

高校管理体制改革的意义及动力

高校管理体制有确定内涵和外延，不能任意理解或加以泛化。明确这一概念，有助于在高校机构改革过程中抓住主要矛盾。体制改革虽然属于保障性改革，但具有为教学、科研等主体性改革扫除障碍、创造条件的作用。管理体制改革与人事制度改革虽然都属于保障性改革，但仍然有一个先后、主次的问题。因此，体制改革是关键。高校自身缺乏主动改革管理体制的内在动力，需要通过外部行政力量强制推行。

一、高校管理体制概念的辨析及其意义

什么是高校管理体制？人们习惯成自然，似乎约定俗成或不言自明，无需予以深究，但实际上，很多人似懂非懂或对概念的理解任意泛化或滥用。这突出表现在两个方面：一是将高等教育管理体制（宏观体制）混同于高等学校管理体制（微观体制）。许多文章中，往往将部委办学下放、打破条块分割、高教结构调整、高校之间合并等内容都说成是高校管理体制改革。一篇名曰《高校管理体制改革的五种模式》文章，所提及的“中央管、地方管、共建、合作办学、企业参与办学”等五种模式^【182】。与高校管理体制实际毫不相干。二是许多文章中所指的“高校管理体制”几乎是无所不包，把高校内部的任何改革都说成是管理体制改革。除机构改革和编制改革外，还将人事制度、分配制度、学科建设、学分制、工资总额包干、高校收费、会计制度、后勤社会化、财务管理等方面的改革都冠之以“高校管理体制改革”。某位领导同志的《大力推进新一轮高校内部管理体制改革》的讲话，典型地反映了上述状况^【183】。高校的人事制度、分配制度等当然要改革，但这并不属于管理体制改革的范畴。

高校管理体制，从内涵看，指高校的管理体系和制度。体系指各级各类管理机构，制度指各项管理规范。各级各类管理机构与各自的管理规范相结合，便构成了高校管理体制。由此可见，管理体制由“体”与“制”两大要素构成，是机构与规范的统一体^【184】。就校级横向管理体制看，不同的机构、规范相搭配，便分别构成了高校的领导体制、咨询体制、执行体制、监督和反馈体制。

在四种体制中，领导体制和执行体制为主体性体制，其中的领导体制又处于核心地位，其实质是决策体制。因为它规定了管理体制的性质、决策主体之间的权力分配以及由谁决策和怎样决策等实质性内容。咨询体制和监督反馈体制为保障性体制，即保障民主、科学地决策，使决策能够得到贯彻执行并及时纠偏。

由四种管理体制又可派生出四种权力关系。学术界论及高校的权力时主要分为学术权力和行政权力两种，这种分类不太确切。因为这里的“行政权力”将党委领导权包括在内，而党委领导权显然不属于行政权，不可党政不分；随着民主管理的呼声日益高涨，高校事实上还存在一种权力，即群众参与权，而两分法未将此包括在内。据此，我们认为，高校有四种权力和在此基础上形成的四种权力关系，即党委决策权与学术决策权的关系，党委决策权与行政执行权的关系，学术决策权与行政执行权的关系，领导管理权与民众参与权的关系。

高校管理体制，从外延看，包括横向管理体制与纵向管理体制。前者指校、院两级的各自管理体制，后者指“校→院→系”这一整体的管理体制。我国高等学校的纵向组织结构一般为校、院、系三级，分校实际上是校中之校，在分校内仍是校、院、系三级。近年来，由若干所大学合并成的巨型大学，也有将原来的几所大学称之为“部”，在部之下再分为校、院、系三级。对于多校园大学，无论是搞实质融合还是搞联邦制，同样有一个管理体制改革的问题。

那么，体制与机制之间又是什么关系呢？机制是机体内各构成要素之间相互联系和作用的制约关系及其运行功能。体制是比运行机制更具基础性、稳定性、普遍性的制度范畴。体制决定机制，体制不同，运行机制的过程和特点亦不同，即机制是体制的伴生物^【185】。换句话说，机制以既定的体制为前提，当某种体制被确定后，其运行机制便相应产生。因此，在实践过程中，确定或改革体制即可，没有必要再去建立什么“运行机制”。

明确高校管理体制的概念具有极其重要的指导意义：

其一，管理不等于管理体制，管理制度改革也不等于管理体制改革，概念不容混淆。管理体制是高校管理活动中最根本的东西，处于纲举目张的地位。理解和掌握这一概念，有助于我们抓主要矛盾。如果将学校的各项管理都说成是管理体制，把某项具体管理制度的改革也说成是管理体制改革，不但理论上引起混乱，实践中还容易造成“眉毛胡子一把抓”、“抓了芝麻丢西瓜”的现象。即该改革的不改，不急于改革的却拼命改。

其二，由“管理体制”概念的内涵可知，任何成功、有效的体制改革必须是机构与规范的同步配套改革，两者缺一不可。机构是规范的载体，没有机构，规范就失去了赖以存在的组织基础；规范是机构的实质，没有规范，机构就只是一个空架子，难以正常运行和发挥应有功能。事实上，机构设置与责权划分密切联系，须同时进行，部门划分不合理势必影响到责权划分，反之类推。

其三，高校管理体制改革不但要重视横向，还要注意纵向，因为两者之间密切联系，相互影响。随着高校规模的扩大，学科、专业门类的增加，校领导管理幅度随之增大，客观上需要增设学院层次以缩小管理跨度，提高管理绩效，这是横向影响纵向；实行学院制后，原来的“二级管理”变成“三级管理”，带来了校→院→系三级之间责权的重新分配和调整问题，管理重心要下移，校要分权给学院，这是纵向影响横向。

二、高校管理体制改革的地位及其意义

我国政治经济体制的变革、经济全球化带来的高等教育国际化等必然要求或导向高等教育的改革。大凡改革均有一个突破口的选择问题。高等教育要改革，高等学校要改革，千头万绪，改革究竟应从哪里开始？我们认为，应该首先改革管理体制。小平同志说过，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革”。又说，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性——制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。只有首先进行体制改革，扫除体制性障碍，打破体制的束缚或理顺体制，才能为高等教育的蓬勃发展开辟道路。

管理体制有两种，即高等教育管理体制和高等学校管理体制，那么先改革哪一种呢？我们认为，应该首先改革高等教育管理体制。这是因为，高校管理体制改革不能孤立进行，它需要外部提供良好的改革环境。近年来，高等教育管理体制的系列改革，如加强省政府对高等教育的统筹权、部分引入市场竞争机制、扩大高校自主权等，便是为高校提供这种改革的外部环境。反过来，高校管理体制改革又能使高等教育体制改革落到实处，或促使高等教育体制改革进一步深化。

在高等学校内部，需要改革的事项很多，改革应先从哪里着手呢？我们认为，同样应该首先改革管理体制。

就教学、科研改革与管理体制改革的比较看，教学、科研改革属于主体性改革，是高校改革的出发点和归属，似乎应放在主要地位。体制改革属于保障性改革，体制改革要通过教学、科研改革才有现实意义，似乎应放在次要地位。但对此不能绝对化。体制存在弊端，会影响乃至阻碍教学和科研改革。虽然体制改革本身不是目的，但当体制因素阻碍了教学、科研改革时，体制改革便应成为主要的改革对象。体制改革具有为教学、科研等主体性改革扫清道路、创造条件的作用，故“体制改革是关键。”^【186】

就管理体制改革与教师人事制度改革的比较看，虽然两者都属于保障性改革，但仍然有一个先后、主次的问题，应该首先改革管理体制。这可从两个方面来理解：一是管理体制本身所处的地位，管理体制特别是其中的领导体制规定了决策主体、决策程序、决策效力等内容。管理体制改革能真正牵一发而动全身，因此应该先搞管理体制改革并进而带动其他改革，而不是与此相反。北大改革的推动者张维迎教授认为，应该首先改革教师人事制度，以此作为突破口，既合理又可行，可收事半功倍之效^【187】。如果所有的改革同时推出，必然导致整个系统瘫痪，只有先牵一发而后动全身。这个一“发”就是教师群体，先动行政人员没有说服力^【188】。实践证明并非如此。二是当前高校的现实状况。高校普遍存在的问题是“校部机构政府化”，机构多、领导多、副职多、专职多，机构臃肿，官满为患，行政效率十分低下。教育部1999年提出的要求和目标是，“党政管理机构依学校规模不一，原则上10～20个，领导职数一般为所设机构数的2.5倍，校级党政管理人员编制原则上不得超过全校事业编制的6％～8％，全校党政管理人员编制原则上控制在全校事业编制的12％～15％”。^【189】历经多年，这一目标仍然遥远。

三、高校管理体制改革的动力来源

以“211工程”为契机，各高校之间的竞争如火如荼。从理论上讲，高等教育的外部竞争环境一旦形成，便能促使所有高校产生奋发图强、改善经营管理的内在要求，但实际上并不尽然。往往有此种情形，某些高校人心涣散，效率低下，校领导层可能照样无动于衷，如同某些企业濒临破产、厂领导们并不着急一样。为什么会是这样呢？一是在现行体制下，校领导层不必为自己的行为承担责任和后果，他们可以“不作为”。是否想有所作为，完全取决于领导者个人的事业心和进一步升迁的需要。如果要领导层“有作为”而不是仅凭良心办事，就必须触动领导层的切身利益，但目前尚难做到这一点；二是高校管理体制改革实质是权力的再分配和利益的再调整。在某种意义上说，校领导层既是学校利益的代表者，也往往是既得利益者，出于维护自身利益的考虑，他们一般不愿主动改革管理体制。换句话说，高校自身缺乏主动改革管理体制的内在动力。为什么高校的管理体制迫切需要改革却很少去改革或有实质性改革？为什么改革的矛头动不动总是首先指向教师群体？其中道理不言自明。北大改革的第一刀首先砍向教师群体，曾引发较大争议。人们不禁发问，北大行政后勤人员近8000余人，远远超过教学科研第一线的教师数量（不到3000人），掌握着庞大的教育资源，工作效率和管理质量同样低下，为什么不改他们而要先改教师？在官本位的前提下，改革能够做到客观公正吗？保住自己的位置仅凭学术水平就可以高枕无忧吗？诸多知名学者如钱理群、陈平原、韩水法、孙立平、庞中英、陈思和、邓晓芒等亦纷纷就此发表见解、予以抨击：这是一场“刑不上大夫”的改革，是立足于官本位立场对知识分子的一场变相整肃；改革当局似乎本身不需要改革，却去改革别人；现在的改革，是旧体制下的滑行，恰恰在强化旧体制的威势。中国大学的所谓改革基本上就是“行政”拿“教师”开涮；这次改革方案只拿教师开刀，是治错了地方，没治到根子上，该改革的不改革，不该改革的瞎折腾；现在改革之风吹来吹去好像都在威胁教师要下岗，可是大学行政管理机构庞杂烦琐，官僚主义、文牍主义、形式主义严重，为什么就没有人想到要去改革？^【190】锋芒所至，一语中的。

为什么改革的矛头动不动总是首先指向教师群体？因为改革的权力掌握在行政官员的手中。革命当然是革别人的命，总不能革到自己的头上来。这涉及人性假设和人性判断问题。人性假设是制度设计的逻辑前提，现实中的许多问题不是简单地用党派、阶级理论所能够完全解释的，需要从人性角度考虑问题。人具有一种趋利倾向，经济人范式通用于经济和政治市场中，每个人不管他是总统还是沿街摆卖的摊贩，都是“有理智、会计算、有创造性并能获取最大利益的人”。“每个人都追求自身利益最大化”的统计描述，反映了既定经济关系下的个体基本行为特征，符合大数定律^【191】。

那么，在既定条件下，如何推动高校管理体制改革呢？这就需要教育部出面，通过外部行政力量强制推行。在高校拥有相当自主权的情况下，管理体制改革是高校自己的事情，教育部当然不宜直接插手干预，但可以进行宏观引导，引导的主要手段有立法、经费、指导、评估、制订最低限度标准、提供信息服务等。如针对高校机构林立、官满为患的问题，教育部可制订一个机构设置的数量限制、校领导的职数规定、行政人员占全校编制的百分比；如针对学院设置过滥、层级过低的问题，教育部可制订反映学院综合程度的指标等，作为评估高校办学水平的标准。达不到这些标准，就减少拨款，就取消“211工程”学校的地位，等等。在外部力量的宏观引导和强大压力下，高校必然要搞管理体制改革，即使校领导层仅仅是出于被迫。

（暨南大学管理学院　袁祖望）