运行机制创新

政府职能转变促进高等学校
办学体制、运行机制创新

改革开放以来，随着我国计划经济向市场经济的转轨，在高等教育领域实施了市场、政府、社会和学校之间协调的高等教育体制改革，提高了政府的有效性。政府对高等教育管理职能的转变，促使高等教育办学体制、运行机制创新：从主导型到市场型定位——“培育高等教育市场”；公共教育组织中的非政府参与——“政府办学与社会办学”；政府职能和大学职能的分离——“现代大学制度”；所有权与经营权分离——“股份制办学模式”；财政投入与资源配置并举——“经费来源多样化”。

一、从主导型到市场型定位——“培育高等教育市场”

由于我国的市场经济是在计划经济基础上建立起来的，所以政府既承担了市场经济的角色，也保留了计划经济的部分角色，既充当经济组织者的角色，又充当经营者的角色。因此，政府与市场也就成为推动高等教育体制发展的“两个轮子”，在高等教育体制改革之初，政府的“第一推动力”就显得尤为重要，如果没有政府的推动和引导，高等教育体制就不可能冲破长期形成的计划体制的藩篱和既有利益的格局。中国是世界上人口最多的国家，客观上存在着世界上最庞大的高等教育需求和最有限的高等教育供给之间的矛盾。为解决这一矛盾，必须发挥市场在教育运行中的作用，改变单一的政府行政计划主导教育运行的体制和机制，充分发挥市场在教育资源配置、人才培养方面的适度调节作用。在我国计划经济向市场经济转轨过程中，随着高等教育的扩招，开始出现卖方市场现象，加之我国加入WTO、国外高等教育机构的逐步介入，高等教育市场的形成已是不争的事实。因此，政府的高等教育管理行为，由主导控制型管理向市场服务型管理转化，管理职能也发生了较大的转变，改变了政府包揽办学的格局。

转变政府高等教育管理职能，就要区分不同角色，属于市场的要还于市场，属于政府的要进一步强化。属市场调节的领域，政府主要起规范市场运作、培育发展环境的作用，将招生与毕业生就业、后勤服务的社会化、科研成果的转化与产业化等活动纳入市场体系。变政府计划管理为市场化运作，把市场作为联结学校、社会、政府的重要渠道，充分发挥市场机制在高等教育运行过程中的作用，恰当地运用供求、价格和竞争规律，给高等学校以压力、动力和活力，促进学校自主办学和社会积极参与。高等教育是社会重要的稀缺资源，因此，对高等教育市场的开拓与发展，是调配教育资源以致对整个社会资源进行合理配置的必要手段。

高等教育市场的形成，并不说明政府的责任就减轻了。实际上，高等教育中属于市场不起作用的领域，政府则进行宏观的、间接的行政管理；调整和革新管理手段和方式，政府要尽量减少行政审批手续，把精力更多地放到高等教育发展的战略规划、依法行政、政策指导、信息服务以及各种间接调控手段上，使政府在管理高校过程中能充分尊重教育规律和学术规律。将政府的职能转向建立经济发展所需要的法律、社会、物质及体制基础，为市场服务。例如，在制定高等教育发展规划方面，政府还要进行必要的宏观调控，确定高等教育未来较长时期内的发展方向和目标，以及实现它们所应采取的政策措施；在制定高等教育的法律法规上，明确政府与大学双方的责任、权力、义务和行为，最终使政府与大学形成一种契约关系；在保障高等教育的质量方面，政府应根据现代高等教育的质量观，对不同的学校、专业制定不同的质量标准，建立质量监督体系；为保证高等教育的先导性、基础性、全局性地位，政府对教育的拨款必须持续增长，并运用拨款这一手段，对高等教育的发展方向、发展目标进行调控；高等教育进入市场后，有一些大学的学费肯定是要增加的，会使一些贫困家庭的子女更难进入大学学习，如果政府不采取有力措施，高等教育市场化后将会变得更加严重。

高等教育市场的运行改变了传统的高等教育事业的运行机制，变过去的国家包办一切教育为公办、民办、中外合办等多方办高等教育事业的格局，实现了高等教育事业主体的多元化。使国家财政资金、企业资金、个人资金、外国资金等都能成为高等教育事业的经费来源，从而真正打破国家包办高等教育事业和财政统包供给高等教育经费的传统模式，加速推进高等教育的大众化进程。对于稀缺的高质量教育资源，可以更多地运用市场调节机制，以满足社会对高质量教育的需求，并扩大优质教育资源对社会资金的吸纳能力。探索金融资本的介入，试行低息长期贷款，由政府贴息、学校偿还本金等措施，缓解现阶段教育投资困难，尤其是目前教育基础设施建设集中投资的困难等等。此外，高校毕业生分配体制已被纳入了市场化的体系，招生制度、教育收费制度也正在朝着适应高等教育市场的方向逐步改革。

二、公共教育组织中的非政府参与——“政府办学与社会办学”

长期以来，我国高等教育这种准公共物品由政府提供，不仅使公共资源得不到有效配置，产品或服务的质量得不到充分的保证，也无法满足公众的需求。在市场经济条件下，政府不再是单一的权力中心，非政府组织、个人等也逐步成为权力主体。政府把高等教育中部分产品的提供交给社会和市场来承担，形成由政府、市场和社会组织共同提供准公共产品或服务的格局。随着中国社会的发展，非政府组织在社会生活中，特别是在高等教育领域中的作用日趋明显和活跃。世界银行1997年世界发展报告《变革世界中的政府》认为，政府改革首先应使政府的作用与其能力相符；其次，通过重振公共机构活力从而提高政府能力。因此，政府应做它应该做的事情，并把它做好。政府做不好的可以引入市场机制，让非政府组织、个人等来参与，由政府、社会和市场共同提供公共产品或服务。为了给非政府组织的发展创造良好的环境，建立一个比较完善的政策法规体系，赋予非政府组织更多的社会职责和参与公共服务的权利，显得尤为重要。近十多年来，我国有关民办教育的立法工作取得了重大成就。1987年，教育部颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》，使我国的民办教育走上了有法可依的法制轨道；1997年，国务院颁布了《社会力量办学条例》，这是一部规范民办教育的重要行政法规；2003年9月1日《中华人民共和国民办教育促进法》正式实施，2004年4月1日《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》相继出台。

在我国，民办高校发展迅速，尽管它在整个高等教育领域中所占份额较小，而且其地位无法与公立高校相提并论，但是民办高校在整个高等教育中占有重要地位。民办教育的发展，改变了单纯依靠政府办学的传统办学模式，增加了教育的总供给，满足了大批人民群众的受教育需求。据统计，我国目前共有各级各类民办学校7万多所，在校生总规模达1416万人。各级各类民办学校和教育机构中，有民办幼儿园5.55万所，在园儿童480.23万人；民办普通小学5676所，在校生274.93万人；民办普通初中3651所，在校生256.57万人；民办职业初中54所，在校生2.28万人；民办普通高中2679所，在校生141.37万人；民办中等职业学校1377所，在校生79.31万人；民办高等学校175所，在校生81万人；民办其他高等教育机构1104所，注册学生100.40万人。另外，有培训机构10631个，参加培训393.81万人次^【1】。应当说，我国民办高校较好地满足了人们被抑制的对于高等教育的巨大需求。此外，在我国高等教育中，公办学校的改制、独立学院的成立等等，都在一定程度上显示了市场力量开始进入公共教育领域。市场力量的介入，无疑能激发学校之间的竞争，并能优化资源配置。

政府可以是教育资源的供给者，但同时又是管理者，如果这样，必然形成教育垄断，从而扼杀教育活力；相反，如果政府仅仅是教育资源的提供者，而让作为独立法人的办学者为争取这些资源进行公开、公平的竞争，就会最有效地发挥其投资效益，提高教育质量和水平。因此，在公办高等教育领域，政府不应再是高等学校唯一的举办者。对于高等教育这种准公共产品，政府既可以直接生产提供，也可以采用其他方式，如政府采购，当然，这里政府采购的范围不是局限于高等学校的教学设备、教材、后勤设施等，而是指整个高等学校的运作或教育服务。即政府采取公开招标的方式，由不同的高等教育提供者（既可以是非政府组织，也可以是企业、个人等）参与竞标，只有中标者才能获得政府的财政支持。简言之，就是政府利用公共资金从非政府组织、企业或个人那里收购公共产品或服务，然后再把它们提供给公众。高等学校要获得更多的公共资金，就必须不断地改进教育质量；如果高等学校招收不到学生或者招收的学生很少，政府将依据合同把高等学校转让给其他经营者。总之，通过政府采购将市场竞争机制引入公共物品的供给，从而促进了高等学校之间的竞争，优化了资源配置，提高了公共产品或服务的质量。

三、政府职能和大学职能的分离——“现代大学制度”

市场经济体制及其相应的时代特征已经逐步改变了高等教育的社会地位和运行环境，高等教育权利主体更加多元化，大学、政府、社会三者的权、责、利更加分明。从高等教育体制中牵涉的权利主体看，高等教育主体多元化趋向明朗，表现为高等教育投资主体多元化和行为主体多元化。高等教育既要面对经济社会发展对高等教育日趋依赖和公民接受高等教育意愿日渐高涨的形势，又要面对现有高等教育中公共财政投入有限的现实，急需推动潜在的社会资源更多、更快、更好地进入高等教育领域。于是，突破以往那种单纯靠以政府为主出资办高等教育或者由全日制正规学校独揽高等教育职能的格局，由政府、企业、社区、家庭、个人等举办高等教育的多元化模式便应运而生。大学举办主体多元化要求政府放弃一部分权力，将应当由其他大学举办者享有的权力交给它们行使，政府不应剥夺它们的权力，也不应当替代它们承担责任。

现代大学的职能既要适应当今社会经济、政治、文化发展，又以现今经济体制为基础。这就要求政府的宏观管理职能要更好地遵循现代高等教育发展规律，有助于促进大学确立自主办学地位，从而形成自我发展、自我约束的机制，主动适应社会发展的需要，建立起规范而高效的现代大学制度。现代管理制度是相对于传统管理制度而言的。与传统管理制度相比较，现代管理制度的特征是网络式结构的开放与平等性。现代管理制度是指既符合中国国情又遵循现代人类文明规范的科学、民主、法治、公平、高效和市场化的公共管理制度^【2】。经过改革开放以来对包括领导体制、办学体制、投资体制、招生分配体制和高校内部管理体制等层面在内的高等教育管理体制所作的初步探索，已经陆续触及到体制内部的方方面面，并取得了显著成果。而现代大学制度作为一种合乎我国高校体制改革的总目标，是面向社会、依法自主办学、实行民主管理体制模式的较好选择。

实行现代大学制度，意味着今后高校的发展将采取确保投资主体（办学主体）多元化的产权组织形式。这从体制上解决了所有权代表机构虚化和监督约束机制的问题。畅通的社会参与机制和筹资渠道，既能较好地解决高校与社会经济脱节的问题，又能有效地建立高校可持续发展的动力机制，也能有效地防止或减少因大量的社会办学资源在高校体外系运行所造成的资源浪费和恶性竞争。实行现代大学制度，从根本上确立了高校的社会法人地位。这种面向社会办学的开放性，将使高校在实现高等教育大众化的进程中充分发挥优势。现代大学制度的确立，必然要求高校的内部管理和运行框架与之配套，从而推动高等学校从全新的角度进行各子系统的整合重构以及教学资源的重新配置，解决现行体制中的许多棘手问题，使高校形成充满活力的良性循环机制。现代大学制度有利于政府强化宏观调控和管理职能，集中精力和资源，对高校进行更为有效的调控。

建立适应市场经济要求的现代高校（大学）制度，要根据社会化、市场化大生产的需求，提供适合社会政治经济发展和社会经济结构调整所需要的人才支持和知识贡献，围绕提高办学效益和提高办学质量两个主题，通过改革投资结构，创设包含多元投资主体的高校法人财产制度，并构建以法人财产权为基础的高校法人治理结构以及科学高效的运行机制。高校通过建立学校法人财产权制度，依法使国家或社会对高校的财产终极所有权同大学自主办学的法人财产权相分离，使大学真正成为服务社会经济的教育事业主体，摆脱不合理的行政干预；同时，通过构建高校法人产权制度，也利于国家宏观管理和社会有效监督，并与运行机制创新密切联系。

在法人财产制度及由其决定的法人治理结构的基础上，建立科学高效的大学内部管理体制。高校微观管理方面需转变内部行政管理职能，降低管理成本，营建包括自主办学的分权机制、务实灵活的用人机制、层次适当的弹性机制、教授治学的决策机制、高效有序的约束机制、关注效率的竞争机制、重心下移的组织机制、突出贡献的激励机制、市场经营的后勤机制等在内的法人规约机制。当前，急需真正落实的是：改进用人机制——推行高校管理人员、教师聘任制和全员合同制，破除职称、职务终身制，实行教师任期制，由身份管理向岗位管理转变，同时打破教师的单位、学校所有制，“只求所用、不求所有”，推行学校内部、学校之间、地区之间互聘制度，统筹配置教师资源，激活教师队伍。引进竞争机制——尽可能剥离非直接教育服务项目，促使其社会化，做到管理、服务分开；高校行政机构职能适度综合化，院系以教学、科研和师生业务管理为主而不要求与校级机构上下对口，以精简机构和人员，提高效率。形成体现贡献的薪酬激励机制——建立与工作绩效挂钩的收入和分配制度，淡化教职工工资收入中的“职称职务”、“年龄”比例，提高工资中教学授课的份额，鼓励更多的高水平教师多授课。

四、所有权与经营权分离——“股份制办学模式”

党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”积极推进大学股份制形式，实现投资主体的多元化，加快高等教育的改革步伐，成为政府高等教育管理的又一职能转变。

随着社会的转型，政府与公办大学的关系已经成为社会多领域中一对基本的社会关系，逐步演变为举办者、办学者和管理者三个主体之间的关系。举办者履行国有出资人职责，实现国有资产的保值和增值；主管高等教育的政府部门承担公共管理和社会服务职能；大学的法人履行经营管理职能。高校引入股份制办学，是探索在社会主义市场经济条件下所有权与经营权分离，公有制实现形式多样化的一条重要途径。要使股份制成为部分高校公有制的主要实现形式，其核心是建立明晰的产权制度。产权制度是资产界定、运营、保护等体制安排和法律规定的总称，其主要特征应该是“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅。”现代产权制度是与社会化大生产和现代市场经济相适应的产权制度^【3】。国有出资人制度是基于社会主义市场经济基本制度对政府的要求提出的，主要是指围绕着国有资产的增值保值这一目标而建立起来的，对国有资产的代表、投资、运营和收益等方面进行监督、管理和考核的制度总和。完善的国有出资人制度主要由国有资产产权代表制度、授权经营制度、经营预算制度、法人治理制度和资产收益制度等方面组成。政府社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离；出资人所有权与大学法人财产权分离；国有资产管理与国有资产运营分离。实现实物形态管理向价值形态管理转变，资产管理向资本管理转变，管理大学向管理产权转变，从而实现政府高等教育管理职能与国有资本所有者职能的分离。

股份制作为现代企业的一种资本组织形式，是以入股的方式，将不同所有者的财产集中起来，统一使用，自主经营。高校引入多元股东，包括另外的国有股东，特别是非国有股东，有利于所有者职能到位，形成规范的治理结构；有多元股东的制衡，易于实现政校分开，使大学目标集中于追求效益和质量。普通高等学校试行股份合作制，关键也在于建立一种科学合理的法人治理结构，以具体规范学校的行为。2000年10月，北京大学、中国人民大学等10所国内著名大学与湘财证券公司签订了合作协议，希望以企业的高强度投入来探索校企合作办学的股份制合作新模式。高校在办学中既注意发挥原有的较高声誉和水平，同时更加注重市场需求的导向作用，通过设立学校基金、银行贷款、资本市场筹资等，成为其办学的主要资金来源，从而实现办学体制的创新。这些高校实行股份制合作制的实践证明，引入股份合作制有利于吸收民间资本，有利于吸引国外投资，有利于迅速扩大高等教育规模，有利于分担高等教育投资风险，有利于消除高校普遍存在的资源浪费、不讲效益的现象，有利于促进高校管理的科学化和合理化，有利于促进高校提高教学质量和科研水平。而政府可以集中精力和资源，对高校进行更为有效的调控。

高校实行股份制之后，教育行政部门应按股份制的要求，对高校予以政策上的扶持、引导和监督，教育行政部门要自然地从人事调配、经费赞助、利益分配、项目审批、评优评先等管理活动中退出，从而实现管理职能的根本转变。股份制高校通过校内资源的优化配置，可以集中力量办好一批具有优势与特色的重点学科、重点专业，建设一批保证人才培养质量和规格的重点课程、重点教材、重点实验室，完成一批科学研究和技术开发的重点项目、重点产品，开展一批富有意义的社会服务活动。在校际、学校与社会人力和物力资源方面，通过联合、合作、共建方式，充分利用校内短缺、校外富余的资源为本校人才培养、科学研究和社会服务提供条件，同时向有关团体和个人转让部分股权或提供高等教育服务。

五、财政投入与资源配置并举——“经费来源多样化”

从新中国成立到现在，我国高等教育走过了一条由国家负担全部教育费用、单一依靠财政拨款的体制，过渡到包括政府拨款、学校自筹和社会筹资，即由国家、学校、个人、社会共同分担的新体制的道路。高等教育及人才成本核算分担机制等得到社会的认可，高等教育投资主体已成为多元化格局，由政府、个人、企业和学校共同承担。不同办学体制的学校，政府的投资责任也不同。中央和省、自治区、直辖市对高等教育实行两级管理，与省政府的管理体制相适应，绝大部分学校由省级政府主管，经费由省级财政拨给，中央财政通过对地方财政的税收返还予以补偿，同时通过转移支付专项基金，对学校进行有选择的目标资助和对学生直接资助，以支持高等学校教育和维护学生入学机会平等。根据我国政府目前的财力，公共教育支出不可能满足我国对教育的迫切需求，在积极提高公共教育支出的同时，近年来，政府采取了优惠的政策，吸引私资、外资和其他社会游资对我国教育事业的投入。利用一切可能的机会，最大限度地增加对教育的投入，将一切可能的经费都运用到教育事业发展中来，鼓励公益性的投入，以补充教育经费的不足。

政府对教育资源的配置主要有两种途径：一是对教育的财政投入；二是通过制定教育法律法规以及相应的教育政策配置教育资源。由于我国的高等教育管理者是政府，同时政府也是教育经费的主要来源，所以，高等教育财政投入制度是政府对大学的拨款，是直接划拨，经费分为两块：一是综合定额；二是专项补贴。其核心要素是综合定额和学生当量数，即通过对学校的教育成本进行估计后确定该校的综合定额，然后再根据学校在册学生的当量数增加对学校的拨款。在册学生越多，学校从政府获得的经费就越多。计划拨款量化性强，透明度高，拨款多少直接与事业任务挂钩，有效地激发了学校为社会多出人才的积极性。但是这种方式也有自身固有的缺陷，它仅仅以学生数作为单一的政策参数，忽略了其他参数尤其是反映资源利用效率的参数对学校办学行为的激励作用。因此，近年来政府通过相应的教育政策配置教育资源。例如，政府根据国家有关高等教育发展策略进行的专项拨款，为了实施“211工程”建设，国家拨出专项资金，“九五”期间正式立项建设的高等学校有61所，资金总量为106亿元，其中，中央专项资金27.55亿元^【4】。

尽管国家对高等教育的投资总量和增长比例在逐年增长，但财政实际投资的缺口极大地限制了高等教育的良性发展。因此，国家先后制定、采取相关政策和措施，促使高等教育投资组成发生变化，许多高等学校的自筹资金与社会筹资已超过了国家财政拨款部分，形成以高等教育办学机构自筹和社会筹资为主、财政拨款为辅的模式。在社会渠道资金的投入中出现了校校联合、校企联合、学校与银行联合等多主体联合投资办学形式，社会（民间）资本通过借贷、股份制、托管制、合作制及BOT、TOT等资本组合模式进入高等教育，不仅参与了学校基础设施建设与后勤的经营管理，而且渗透到了学校的教育、教学与科研等领域，甚至还有社会资本投资办新校区。而近10年来政府财政在对教育的投资总量逐年增加的同时，高等教育所占比例，除个别年份外，总的趋势是在减少，尤其是1999年扩招之后相对于在校生扩张比例，财政投入高等教育的比例减少得更多。财政拨款占高等教育比例在逐年减少，说明高等教育经费来源于其他渠道的越来越多。其国家财政支出在高等教育中的地位正在发生变化：由过去是高等教育经费的主要来源变为补助性质，现已将财政对高等教育的预算内拨款称为财政补助经费^【5】。

（江汉大学高教所　朱现平）