当前我国现行高校管理制度的缺失及其创新策略研究

当前我国现行高校管理制度的
缺失及其创新策略研究

随着改革开放的不断深入发展，我国高校以清醒的心智迈过了坎坎坷坷，走过了风风雨雨，尤其是对高校内部管理体制改革在理论上达成了共识，并在实践中取得了许多骄人的成绩，迎来了“柳暗花明又一村”的理想境界，出现了一片莺歌燕舞的新气象。但近几年来，我国高校尤其是合并后的高校在现行管理制度方面还存在着许多亟待解决的问题。认真解决好这些问题，对于进一步推动我国高校依法治校，依法自主办学，从而沿着健康有序的轨道发展，都有着巨大的促进作用的。

一、当前我国高校现行管理制度的缺失分析

最近，笔者先后到上海大学、浙江大学、宁波大学、武汉大学、四川大学、国防科技大学和中南大学等18所合并大学，就高校现行管理制度内部管理面临的问题进行了访谈。归纳起来，大致有以下几个方面的缺失问题：

1．高校内外部环境相互制约，致使高校内部管理体制自身改革缺乏压力

一是现有人事制度中存在着重管理、轻开发；重稳定、轻流动；重“公平”、轻竞争；重身份、轻岗位等问题，不适应社会主义市场经济体制的需要。二是高校内部行政职能部门的自我中心倾向严重，为管理而管理的思想随处可见，而对是否有利于增强高校办学活力考虑甚少。三是高等教育行政部门的集权化倾向依然存在。管理者无视高等教育的规律，热衷于机械地作规定、下指标、发通报，习惯于干预学校的具体办学行为，结果招致行政权力的泛滥。四是高等教育行政职能的扩大化倾向日趋严重。对高校内部事务管得过多、统得过死，包办了许多应由学校自主决定的事务，限制了高校的创造空间和办学活力。五是高等教育行政管理途径的单一化倾向比较突出，高等教育行政管理人员的非专业化倾向十分明显，甚至有些高校的行政管理队伍整体上缺乏教育管理专业背景，严重影响了高校内部教育管理的效率和质量。

2．管理模式陈旧而且单一

有不少合并后的高校内部管理体制大都采取“单一制”的管理模式，将原院校各自不同的管理模式统一到了一个相对优化的管理模式上，形成了一个高度统一、高度集中的集中营，从而走进了一个“杂货成堆”的真空地带。高校合并应该有利于学校的改革和发展，但合并后的高校多年来一直关注的办学自主权均未到位，相反却使合并高校尤其是跨行业、跨部门合并的高校“婆婆成群”，由于各主管部门在强调各自利益的同时却缺乏必要的磋商，各自发号施令，管头又管脚，致使合并高校缺乏必要的办学自主权，步履艰难；对于所属院校合并后的新大学，各主管部门出于疏理矛盾、协调纠纷、排忧解难的考虑，有意无意地对合并后的新大学强化行政干预，结果造成新大学不能根据自身需要和实际条件建立内部运行机制，办学的积极性降低，使得合并后的新大学难以顺利开展工作。

3．管理体制遏止人的主体性发挥，运行机制弊端丛生

（1）教学科研中心地位的失落。一是由于缺乏科学规范的管理制度，教学管理缺乏有效的竞争机制和激励机制，直接妨碍了教学质量的提高。二是管理职能偏离，管理运行机制中缺乏竞争性、淘汰性与流动性。高校“办社会”的现象依然严重，已经偏离了培养人才与科学研究的基本职能。因而出现了不管是行政管理人员还是教师，均对改革缺乏热情，态度不够积极，没有活力的机制吞噬着广大管理人员和教师的敬业精神与事业心。

（2）重“引进”，轻“稳定”。由于流动机制不健全，有些高校只顾引进人才而不管留住现有人才，重形式不重内容，看牌子不看能力，很少考虑创造条件稳定现有的优秀人才。甚至有些高校一方面出现了“人才总量过剩但又紧缺”的现象，另一方面一些有较高建树的专业科技人才又在大量地流失；有的一方面出重金招聘学科带头人，另一方面却使得校内的部分高精尖专业技术人才大量闲置，使得一些部门或一些学科不同程度地存在着人才学非所用，或用非所长，或大材小用，或小材大用等不合理的现象。还有不少高校的领导者们总是习惯地把眼光盯在引进外校“高学历”与“高职称”人员上，却严重地忽视了自身内部现有人才潜力的挖掘及其能量的释放等关键问题。尤其是不少合并的院校（包括转制地方管理的院校），一面不惜花费巨资引进外才，一面是自身的人才却在悄悄地大量外流，造成了一些专业技术人才“断层”现象，结果是紧缺的人才外引不进，自身的高层次人才内留不住，因而使得人才总量与实际需要的矛盾日渐突出。

（3）重人才“培养”，轻人才“使用”。据调查的资料显示，有些高校往往一提到开发人才资源，就以为是对教师搞培训，或送几个人出去代培委培，或引进几个高学历的研究生，至于如何合理地使用自己内部的人才，调动他们的积极性、创造性，优化人才资源配置，则心中无数，因而，不少合并院校出现了以下的矛盾现象：一方面在花费大量的人力、财力和物力引进外才，另一方面却使自己培养出来的人才挪作他用；对一些专业技术人才定岗定责，不分职称高低，不论能力大小强弱，均采取“一锅煮”和“一刀切”的办法，使得一些具有较高技能的专业技术人才任务不饱满，甚至无事可做；更有甚者，有的则将一些高级专业技术人才放到他们力所不能及的位置上，整天干着与他们专业极不相干的行政琐事，不能取其长，避其短，使专业特长与职责相悖。

（4）重人才培养“数量”，轻人才培养“质量”。一些高校在人才资源开发过程中，只注重人才开发数量与速度，而全然不顾质量与效益的整合，因而，导致部分高校的一些部门，一方面人才开发的速度过快，规模扩大，人才数量大幅度增长，另一方面使已经开发出来的人才资源在实际工作中也发挥不出应有的效能，造成了人才开发与实际工作脱节，人才供需结构严重失衡。

（5）重人才“管理”，轻人才“配置”。当前，部分高校的人事工作仍然停留在计划经济体制下的格局里周而复始地艰难运行，人力资源的配置、毕业生分配等都是坚定不移地按照既定的计划分配，高校人事工作的管理仍然定格在“管理”两字上做文章，严重忽视了人才开发与配置等基础性的工作环节。

（6）重人才开发“单干”，轻人才开发“协作”。高校人事主管部门是开发本单位整体性人才资源的重要的职能管理部门。我们在调研中发现，部分高校的领导认为人才资源开发就是人事处的任务，只要是涉及人才资源开发的工作都得让人事处的同志全部包揽。殊不知，高校整体性人才资源开发是一项巨大的基础性社会系统工程，光凭人事处单枪匹马、单打独斗是很难完成人才开发的各项任务的，必须在学校党委、学校行政的统一领导和支持下，与财务处、教务处、科技处等诸多部门通力合作，确定目标，明确分工，群策群力，才能从根本上搞好高校自身的人才资源开发工作。

4．高校行政权力泛化越来越严重

（1）官本位严重。由于官本位思想的影响，很多高校比照党政机关干部级别来制定福利政策。比如在分房时，讲师相当于正科级，副教授相当于副处级，教授相当于正处级等。这种福利制度进一步强化了官本位思想，造成了学术人员心里迷乱，许多有学术造诣的教师为了当官而毁掉了自身的学术前途，造就了一批“唯上不唯实”的管理官僚群。比如，有很多高校的教师只要硕士或博士毕业文凭拿到手，就能坐到副处级的位置上，成天泡在会海里不能自拔，有的甚至成天在日常管理事物中发号施令，有的则不务正业，干一些勤杂工的事情。

（2）高校官满为患，机构臃肿，人浮于事。到目前为止，有的高校很少进行劳动人事制度上的相应改革，有的只是把合并前的教职工数量叠加在一起而已，人浮于事的问题不但未能得到解决，反而进一步加剧膨胀，特别是在管理人员的使用上，从校内党政机关到各院系办公室，却是里里外外的关系户。为了安排多余人员，把本该一个人完成的工作分给了两三个人甚至更多的人去做，造成严重超编。更为滑稽但又习以为常的是，许多本该属于工人编制的人员却扮起了管理者的角色，把自己的本职工作交给临时工干。最不能容忍的是，与严重超编人员交相辉映的则是日益膨胀的庞大机构，有些合并后的高校机关动辄几十个部处级单位，因关系到个人利益，特别是学校领导层的人事调整直接涉及领导干部的直接利益，调整力度不是很大，一般都采用自然过渡的办法，不仅没有减少管理人员，反而还增加了管理层次。

学院设置铺天盖地，一个时期以来，合并高校纷纷将原来的系升格为学院，学院下面又设若干个系，这些系实际上都是原来的专业，一个系多则5～6个人，少则只有一个人，其实只是一个空牌子。更要命的是不少系升格为学院后，系党总支成了党委，系主任成了院长，管理干部由原来的2人增加到6人，结果出现了学院多，机构多，人员多，干部多。另外，合并院校里往往有一种不良风气，喜欢分“家”。好端端的一个单位，内部既有合作，又有分工，协同作战，既可以充分利用有限的物资源，又能尽量发挥人的潜能，但却有人偏偏闹独立，把分工闹成分家，另立门户，另要办公设施，另增编制，另要官位。结果，机关单位分，校区分，各院系分，层层瓜分下来，多了机构，多了干部，多了编制，自然也就多了各种名目繁多的花销。有人则把合并高校的管理干部形象地戏称为“科长一操场，处长一礼堂”。由于管理层次增多，职务重叠，职数不清，机构臃肿，机关干部多，从而导致教育资源的严重浪费和效率降低。

另外，高校人浮于事的现象并没有完全改变。在机构改革中，许多高校没有认真地处理学术权力与行政权力的关系问题，只是对行政权力重新进行拼装组合，按照上级有关部门的要求来设置管理机构，处科级干部较多的现象并没有得到有效的遏制。许多院校进行的校院系三级管理改革，出发点是好的，但实施时却出了一些问题，有级别的干部越来越多，带来的是办事效率越来越低。

（3）行政权力和学术权力间的矛盾冲突严重。在我国高校，诸如学术委员会、教授委员会等学术组织，大多是作为咨询机构，大部分学术事务是由行政权力来决定，行政权力的泛用导致了行政人员与学术人员的冲突和对立。学术人员认为行政人员在制定政策时更多的是考虑本群体的利益，教师应有的权利得不到体现，教师要承受诸多的压力，比如评定职称时的外语计算机考试，论文要在何种级别的学术刊物上发表，学生的评价、专家的评价、同行的评价、竞争上课等等。而行政人员的压力较小，能上能下目前还无法全面彻底实施。显然，行政权力泛化导致的后果是严重的，它必将影响高校作为知识传播地和思想原创地的生命力。

（4）管理体制中权力结构失衡，偏重行政权力而忽视学术权力。高校是一个稳定的系统，既是一个行政事业单位，又是一个专家、教授荟萃，从事教育、科研的学术团体，具有行政事业管理与学术管理的双重属性，这要求我们在管理上协调好两者的关系。行政权力与学术权力要相互制衡、协调配合。当前的状况是，高校里的行政权力在不断地强化，学术权力日趋下降，教授作为高校办学的主体，没有充分发挥在学术中的领导决策作用，有关学术发展的重大问题仍以行政领导决策为主，学术管理往往被行政管理所代替，不可避免地会产生某些偏差，有的甚至造成严重的决策失误。

5．高校国有资产浪费现象惊人

（1）高校内部国有资产使用权和所有权相分离。责权划分不明确，尤其是在具体的使用管理上，高校国有资产管理由总务后勤处、设备管理部门、图书馆、各学院（部处）等多头分管，缺乏统一归口的强有力的管理与协调机构，使资产管理工作交叉重复，相互制约。

（2）国有资产不能在全校范围内共享。高校的资产计划往往带有人为性，即使搞个论证会也是“走马观花”，只要符合领导意思就行。在这种情况下，各个部门追求“小而全”，而不注意资产效益的发挥。各单位都从自己使用方便出发，要求增加房屋，增加投资购置仪器设备，而购置后又得不到充分的利用。有的甚至只能做摆设，当“面子工程”，充当评估检查的“开路先锋”。这种重复购置和闲置现象在高校大量存在。

（3）经营性资产与非经营性资产产权不清，经营活动无偿使用国有资产现象普遍存在。学校作为事业法人单位所拥有的固定资产属于非经营性资产，许多学校为了弥补办学经费不足创办了很多校办产业，有的利用学校配置的教学科研、行政办公设备进行创收活动，无偿占有国有资产。在校办产业中，一些承包经营者，受个人利益驱使，短期行为严重，有的尽管给学校象征性地上交部分利润，但对资产使用不给予应有的价值补偿。一些校办产业管理不善，造成企业亏损，潜亏严重。部分国有资产经营企业也无偿占有，对外经营不上交，形成了“物资国有，使用群有，利益私有”的局面，实际上造成了大量国有资产的隐性流失。

6．有些高校片面地追求规模，特色发挥困难

合并院校的规模，少则万余人，多则达5～7万人，其规模之大史无前例。从表面上看规模虽然上来了，但办学效益却反而下降，教学质量也呈滑坡趋势，甚至原院校的办学活力也受到损害。合并前，有的院校办学特色十分明显，并且已经赢得了社会广泛的赞誉，然而合并后许多高校却不顾甚至抛弃了原有的精华，试图重新打造新的特色，结果却误入歧途。本该在原有特色基础上再创新的辉煌，使其在合并中迅速成长，更加光彩夺目，不料却适得其反，特色难于发挥。

7．专业重复叠加，学科融合困难

学科渗透、优势互补是合并的目的之一，但是，一些学科发展具有良好势头的高校自身对合并却没有内在的强烈需求，甚至根本就没有合并的欲望或原动力，结果搞“拉郎配”，勉强合并起来，名曰学科渗透，优势互补，其实只是专业、学科间的简单重复叠加。两三年过去了，真正学科与专业之间的相互渗透融合，迄今为止则还是“风光依旧”，尚未进入实质性的渗透与融合阶段。究其原因，一是没有合并愿望的原院校部分教职工存在抵触情绪，并按照原有的思维定势和切身利益来看待合并；二是合并以后的双方教职工思想沟通少，又缺乏团结向上、共创一流的精神面貌；三是管理不力，大、小领导层之间为了原团体的利益相互扯皮的现象也常常发生。因此，加剧了渗透的复杂性和艰巨性，从而导致了专业与学科渗透难。

8．教学失衡现象严重

（1）课程结构失衡。目前高校课程结构的失衡，主要表现在人文素质课程与科学素质课程失衡、理论性课程与实践性课程失衡等方面。有一些高校除了统一开设的政治理论课、外语课、计算机基础课外，基本上是处于隔离状态。文科专业较少甚至没有开设科学素质课程，理工科专业的人文素质课程也开得太少，以致文科学生缺乏科学素养，理工科学生缺乏人文涵养是一种司空见惯的现象。

（2）教学方法失衡。主要表现在教法与学法的分离和教学方法的单一。有些高校的教师，几乎没有几个人能很顺口叫出班上所有学生的姓名。教师大多是上完课后就行色匆匆地离去，很少过问学生的学习情况，或对学生的学习方法进行指导。平时没什么事，学生也几乎不去找老师谈心。以致教师的教和学生的学几乎完全割裂开来，哪里还能谈得上教学相长的效果呢？

（3）教学管理失衡。主要表现在教学成果评价失衡和教师职称评聘的失衡。不少高校把英语四六级、计算机等级通过率、考研录取率等作为衡量学生学的主要指标和衡量学校教学质量以及教师教学水平的重要标准。目前，高校教师职称评定的主要依据是科研成果，虽然对教学有一定的要求，但一般只是完成一定的工作量。于是不少教师把工作重点和主要精力放在搞科研、写论文上，而教学却成了“第二职业”。在如此的教学氛围中，又怎能培养出优秀的接班人呢？

（4）教材管理的失衡。教材的建设与改革直接关系到高校人才培养模式、教学培养目标的实现，同时学生所用的教材也会在某种程度上影响学生的学习兴趣和学习效果，而现实的高校情形是教材与实际相脱离，教材闲置现象严重；教材的选择上是统订统发，不考虑学生的需求。

二、创新策略或对策建议

高等学校是高等教育的功能组织，其管理权力是一种处理高等学校内部学术事务及其相关事务的管理能力，是高等教育管理权力的一个重要组成部分。高等学校内部权力的合理调配和良性运行乃是高等教育宏观管理权力结构调整和权力配置的基础和条件。而要坚持这一方向并达到目标，我们必须努力做好以下几方面的工作：

1．建立完善行政权力分立制衡体系

权力适度分离在高等教育管理权力中，以知识的权力为基础的学术民主管理权力应是最基础的部分，知识的占有者和研究者理应有更多的发表意见的自由和机会，对于所在学校的内部管理应有相应的发言权，学术民主管理权力不应被学术行政管理权力“殖民化”。这是由高等教育的性质、高等学校的职能和高等教育管理的自主性和民主化所决定和要求的，也是高等教育系统作为学术机构健康发展的保证。这就要求学术行政管理权力与学术民主管理权力适当分离。

2．实行行政权力重心大转移，坚持分权共享原则

过于向上集中的权力是高等教育系统运转中的最大危险。适当扩大高校中下层管理自主权，是增强基层自主适应和调节能力、激发基层自我寻求发展动力的前提条件，也是高校调动广大教职员的办学积极性、形成办学特色的立足点。目前我国高校教师、学生以及其他群体参与高校决策的机会很少，在机构和制度上都缺乏必备的条件。因此，在调整高校内部权力结构时，应注重进一步完善由多方人员组成的委员会制度，切实发挥教代会、校务委员会和学术委员会等在学校决策中的作用；在学院和系级层次上，也应适当地考虑建立一些集体代表性机构，通过发挥其咨询、参谋甚至是决策的功能，在全校范围内形成一个广泛参与、共同协商的运作机制；在校外群体参与决策方面，应健全、完善董事会体制，合理引导社会力量参与办学，以保障高等学校的法人地位，维护办学自主权，协调群体利益，调节学校与社会的关系，筹措教育经费。

3．树立以人为本的管理理念

高校传统的管理模式，是把人当作部门占有的资产，而不是当作具有创造性的资源。在这种理念的作用下，必然是只使用，不开发，只占有，不爱惜，只唯上，不敬下，忽视了对人力资源的培训与激励，考核、评估也缺乏科学依据。在这种模式下，干多干少，干好干不好一个样，教职工的积极性、创造性受到压制，“大锅饭”现象依然严重。目前，我国高校正在进行人事制度改革，但各校进度不一，发展很不平衡。有的学校改革徒具形式，并没有真正实行起来，这里的关键就是没有真正树立“以人为本”的管理理念。人力资源管理较传统的人事管理最大的不同有两点：一是全员性；二是全面性。所谓全员性即全体职工都应树立“以人为本”的理念，并落实到工作中去而不是只由人事部门及校领导来做。所谓全面性即在管理的各个方面都要实行以人为本的管理理念，在教学、科研服务方面，在教职工的招聘、使用、培训、考核、评估、奖惩、分配等方面，都要贯彻“以人为本”的理念，否则就会见物不见人，浪费宝贵的人力资源，影响“产品”的质量，损害高校的形象，使高校在竞争中处于不利地位。

4．实行民主管理，给教职工参与管理的权利

尊重人就要让师生员工了解学校的现状及努力的方向。有的学校对师生员工封锁消息，这样做就是对人的不信任，就是对教职工自尊心的伤害。剥夺了教职工参与管理的权利，教职工成了领导的工具和棋子，这对教职工来说是不可忍受的。这种作风下，教职工的意见也无法反映到领导层，造成上下信息传递的阻滞。所以，尊重人就要让教职工参与管理，建立必要的信息沟通渠道，如定期或不定期召开各种形式的座谈会，一些重大的决策先要由教职工或教职工代表大会讨论等等。这样，经过群众认可的决策实施起来才会少有阻力。实施民主管理，在转变观念的前提下必须建立相应的制度。对校、院、系领导的产生，董事会、教授委员会、职代会等建立都要形成制度，真正体现党的领导和民主管理。

5．淡化“官本位”，强化学术权力

高校要调动教职工的积极性，必须淡化“官本位”，增强学术权力，使行政权力与学术权力分离，并明确分工。真正提高教职工的地位，在校内形成尊师重教的良好风气。

（1）从基层出发，真正体现以学术权力为中心的管理思想。由于“高等学校的结构重在基层，它特别依赖于下层释放能量”，而下层能量的充分释放，就必须建立在了解基层、尊重基层、重视基层的基础之上。因此，在院（系）一级要努力营造一种良好的学术氛围，采用一种各部分松散结合的平坦结构，而避免金字塔式的科层结构，充分发挥基层学术权力（特别是教师集体权力）自我控制、自我管理、自我发展的作用，尽最大可能减少行政权力的影响力。院（系）行政管理层应主要负责调配教学、科研人员对各种资源的需要，体现“服务”的精神。至于院（系）的学科建设，应充分发挥基层学术权威的作用，院系领导应利用双重身份起到与全校目标相协调的作用。同时，学校还应该加强对基层教学、科研的资金支持。总之，对基层的关心应是全方位的。

（2）从服务实践出发，摆正行政部门在高校中的位置，彻底打破“官本位”思想，“管理就是服务”，这是高校专职行政人员管理理念的核心。如何体现服务，是打破“官本位”，摆正学术权力和行政权力位置的关键。“大学组织中的权力作为一种行政力量，只有与专业权威不形成冲突的前提下，才有可能被认同并接纳，否则很难产生积极的效果”。要从根本上解决这一问题，就必须在体制上彻底改观。可以考虑只保留校级党政领导的行政级别，校级以下的行政级别一律取消；不再套用国家公务员的行政级别，使其还原于行政的执行功能、服务功能，弱化职位的权威性。

（3）从管理即决策的理念出发，加大教师、专家参与决策的力度。当前，随着我国高校办学自主权的加大，高校内部管理将面临越来越多的决策行为。如教育目标和培养规格的确立，教育资源的配置，学科专业及课程的设置，甚至校长的遴选及教授的选择，招生的数量规模及质量标准等，都必须依靠科学的决策。但是我们应该使管理人的“有限理性”发挥到最大。比如许多涉及学术活动的管理，教授、专家肯定比行政人员的“有限理性”要大。因此，要成立诸如各学科专业权威咨询委员会等机构参与决策，参与学校的管理。这样做，一方面有利于学校管理的科学化，另一方面，增强了教学、科研人员参与管理的意识；再者，提高了学校的学术地位，提升了学校的文化品位。

6．精官简政，减员增效，不断增强合并高校的活力

现在的合并高校行政机构一般都很庞大，精简机构便成为当务之急。由于高校长期以来，只有进人权，却没有辞退权，有些合并高校内部在目前这种“铁饭碗”的管理体制下，不能再养着那些教学和科研都不行的教师以及业务能力差、责任心不强、领导素质低和闹不团结的行政管理人员了，高校机构改革与人员分流下岗必将成为一种发展趋势。一是合并高校应该进行第二次大清理，对那些业务相近、管理职能相似的部门应该合并或挂靠在一起，对党政管理部门和业务管理单位中的副处级的建制应该予以取消，由学校批准设立的研究所、中心和经济实体的干部应该不再列入中层干部管理的范围；二是要严格实行干部任用期、轮岗交流和退休制度，现职中层干部凡年满50岁以上的女同志和年满55岁以上的男同志都不应该再担任领导职务；三是严格定编、定岗、定员，建立健全相应的竞争机制、激励机制和约束机制，实行工资、奖金包干制，并坚持增人不增钱，减人不减钱的原则。四是实行岗位双向选择、竞争上岗制度，积极拓展多方向的分流渠道，按照精干高效的原则组合人员，激发全体教职工的竞争意识。由于受传统观念的影响，教职员工尤其是精简幅度大的行政部门的人员面对转岗和分流的心理压力较大。如果处理不当，必定导致人心涣散，甚至相互猜忌，从而对学校的机构改革形成阻力。但如果不进行机构精简，高校合并也只是隔靴搔痒，对学校未来的发展没有任何实质性的意义。因此，机构的调整和精简、分流人员的安抚和安置成为合并高校最为棘手的问题。从不少合并高校来看，机构精简还是落到了实处。所以，在机构调整、精简工作中，对于分流人员，除了及时做好他们的心理和思想疏导工作外，还必须通过各种途径进行妥善安置，使人尽其才、才尽其用。

7．改革管理模式，实行三级建制、两级管理、以院为主的学院制管理模式

合并高校可采用校、院、系三级管理体制，将垂直领导与水平联系、高度民主集中与分权自治有机地结合起来，这是当今世界一流大学普遍采纳的校内管理体制。学校、学院为行政管理实体，系里不再设党总支，行政办公机构转为无行政级别的教学机构。三级建制、两级管理的体制，一方面可以拓宽专业方向，发挥学科的群体优势，体现高校作为学术组织的学术自治和学术权威；另一方面也可以规范岗位编制，因岗设人，更好地充实教学科研第一线。但是，目前多数高校采取逐步过渡的形式，把暂不能归并为学院的系设为实体系，与学院并存为学校的二级行政机构。待条件成熟后，再把实体系合并为学院。因此，学校的二级教学机构可能会在较长的时间内处于院系并存的局面。也有些合并高校为了便于规范、稳定大局，在划并学院时一步到位，保留部分虚体院（院虚系实）并逐步过渡到实体院。但在实际的操作中，由“院虚系实”转变为“院实系虚”难度更大，学院的行政权力往往被架空，可能会形成短期行为，这有待于在实际操作中逐步完善、改进。

（三峡大学高教所　王德广）