大学校长选拔制度

大学校长选拔制度

大学校长选拔制度涉及校长的产生、任命，并与校长的职责、权限、任期、素质、待遇等问题相关。如何选拔校长，是大学制度建设中重要的一环，也是关乎能否选拔到理想校长的法定依据。

一、大学校长选拔制度的类型

由于大学的传统与文化不同，不同国家的大学所处社会环境也不一样，因此，大学校长选拔制度千差万别，各具形态；即便是同一国家，由于大学自治，其大学校长选拔制度也并不完全相同。一般来说，大学校长的选拔制度与国家、大学之间分权有关，强调国家教育权限的地方，政府对大学校长选拔的决策权较大；反之，学校自身在大学校长选拔中的权力较大。对不同形式的大学校长选拔制度大致归类，可分为以下几种。

1．政府直接行政委任制

大学校长由上级行政部门加以考察、选拔与任命。中国大学校长选拔就是由上级行政部门直接委任的。大学校长选拔在上级党委的组织部门领导下进行，经过民主推荐、民意测验、民主评议、考察预告等程序报党委会讨论决定。大部分校长的任职条件往往是集“学者、道德楷模、教育家”于一体。大学不仅被看作是一个学术机构，更被看作是一个培养国家栋梁的具有上层建筑与意识形态性质的教育机构，因此，政府必须加强对这一机构的领导与管理，以保证政府意志的贯彻与执行。

2．选举与任命两段制

校长选拔的最后决定权取决于教职工或教授的选举票数，校长产生后则由政府加以任命。欧洲大陆与日本的大学往往采取这一形式。比如德国、法国，由大学评议会或理事会直接选举产生校长。德国大学评议会以正教授为主体，校长主要从德高望重的正教授中选举产生；法国的校长由理事会选举直接产生，理事会则由教师、学生、行政人员、校外人士组成；校长产生后交给政府任命。日本的大学校长由评议会或校级教授会酝酿提出候选人，然后交由全校教职工进行不记名投票选举产生，最后由文部省任命。为什么校长由政府任命，其理由是：大学是由政府举办的，大学校长的任命及权责自然也在政府的管辖范围内。由于欧洲大陆教育部和教授权力较大，其校长权限一般都较小。

3．董事会领导下的学校自主遴选制

遴选大学校长由学校董事会负责并任命，这以美国大学校长选拔为典型。美国法律规定，所有高等学校无论是公立还是私立，都被认为是独立公司。因此，每所大学都有自己的董事会，董事会有权监督学校的运作与管理。董事会通过一定的程序来决定校长人选，校长则直接向董事会负责。美国大学校长遴选的程序较为完整规范，已经发展成为一套完备的程序与操作章程。一般情况下，其程序包括以下几个环节：第一步，成立遴选委员会。遴选委员会一般由校董事会成员、教师代表、职工代表以及校友代表组成。第二步，决定校长的任职资格。新任校长的任职资格由学校董事会讨论决定，往往包括学术背景、个人品质与行政能力等方面。近年来，越来越多的大学在校长选拔中强调校长的行政能力与筹资能力，向职业管理者的身份转变，而对校长的学术成就并不太苛刻。第三步，发布校长招聘广告。由校董会在全国著名的杂志、报纸或媒体上发布广告，并请相关人员推荐人选或直接动员一些重要人物报名。第四步，确定候选人。遴选委员会对应聘人员进行广泛考察，面谈，问题涉及办学理念、公关能力及管理思想等方面，遴选委员会对各种信息进行充分讨论，并经过投票选举筛选出一个几人的小名单，这名单可以是1～2人，也可能3～5人不定。第五步，校董会决定校长人选。在听取遴选委员会主席全面介绍的基础上，由董事会以全员投票方式选出校长并公布结果。以上程序只是一个粗略步骤，具体操作时还要复杂一些。比如，校长遴选委员会成员以多少为适宜？由什么样的人组成遴选委员会比较合适？候选人在呈送给董事会时是否要排序？排序是否以遴选委员会的票数为准？遴选委员会确定一位候选人还是多位候选人？等等，不一而足，各校在操作中并不完全一致。

4．学校遴选与行政任命结合制

由学校成立的遴选委员会自行遴选后，确定一定数量的候选人，报上级主管部门，由上级主管部门从候选人中最后确定校长人选。目前，我国台湾地区即采取这一选拔制度。这一制度肇始于1992年台湾大学校长选拔。台湾大学依照校务会议，组成“校长推举委员会”，率先冲破委任制形式，从政府手中取得了部分校长选拔权力。1994年，台湾“教育部”对《大学法》中的“校长设置与遴选”进行了修正：“大学校长之产生，应由各校组成遴选委员会，遴选二至三人，国立者，由各大学报请教育部组织遴选委员会择聘之，其余公立者，由各该主管政府呈报教育部组织遴选委员会择聘之。私立者，由董事会组织遴选委员会遴选，经董事会圈选，报请教育部核准聘任之。”对遴选委员会成员的组成则规定：“包括教师代表、行政人员代表、校友代表及社会公正人士，其中教师代表人数不得少于总数二分之一。”^【20】

二、校长选拔的任命制与选举制的利弊

以上尽管分为四种不同的选拔类型，但典型的两种类型为任命制与选举制，其他的类型综合了这两种类型。选拔制度设计看似简单，其背后有复杂的理论背景与政治理想。大学校长选拔制度也因为对大学的性质、校长的功能等问题的认识不同，而大相径庭。

我国大学校长选拔实施的是政府委任制，这一制度的优点主要表现在两个方面：一是保证了党与政府对大学的领导权，体现了党管教育、党管干部的原则。在大学校长的选拔过程中，尽管要经过一定的民主程序，听取教职员工的意见，但主要还是由上级党委决定，往往把经推荐且被“领导看准”、“组织看准”的人列为考察对象，党组织根据党的工作需要和原则决定高校校长的人选。二是保持了大学工作的连续性和稳定性，能较好地保持学校工作的稳定。党与政府不仅使用干部，还培养干部，新任校长在任职前一般都曾接受过相应的培训和学习，在相应的岗位经受过锻炼，组织在平时都已有意识地进行过考察，因此，新旧校长的工作交替能够稳定、顺利。同时，大学校长选拔不会像选举制那样沸沸扬扬，一般都是在较为封闭的状态下进行的，在小范围内酝酿与讨论，受社会各方面的影响较小。

然而，我国目前大校校长选拔方式也存在着明显的缺陷：一是强化了高校的行政属性，淡化了高校相对独立的地位和特殊的工作性质。现行校长选拔制度具有显著的政府行为特征，选拔出的校长，往往只对上面负责，使校长几乎成为政府的代言人。这种依附关系使校长很难发挥社会文化创造、精神引导、思想变革领袖的作用，有人形容一些大学校长“对上不能坚持真理，对下不能平易近人”。二是难以完全体现民意，充分尊重广大教职工的意见。我国大学校长选拔制度容易使选拔工作程式化、条件化、教条化，如民意测验的有选择性、人选来源的小范围性、决策时的相对性等。民意测验与征求意见往往是半秘密形式，并在特定的层次中进行，对象也由组织部门确定，给人造成走过场、搞形式的印象。即使在选拔之初的人选评价时，也只注重外在条件的对比、排列、选择，容易教条化。因而，委任制的一大弊端就是容易被指责为“黑箱操作”，这一制度的缺陷尽管在一定程度上通过民主程序加以弥补，但从根本上却无法克服被人指责为“不讲民主”的诟病。在这一制度下，大学解决问题的职责慢慢变成是行政官僚系统和其上级的责任，全校各成员处于决策边缘，缺乏主人翁意识。

大学校长的选举制，一是体现了大学自治的精神，二是可以在更大更广的范围内进行遴选。黄俊杰以台湾十年的实践作为经验，认为其优点有两个方面：

（1）彰显大学自主之精神。校长由大学自主组成的校长遴选委员会遴选产生，大学校长在理论上可以成为大学知识社群中的领导人，而不必像以前一样的只是唯唯诺诺听命于上级长官的温驯公务员。大学校长由校园自主产生以后，多数的校长开始认真从学术、教育与学术社群的发展之角度思考问题，其中少数校长也能在关键时刻本于知识分子的良知，批判权力掌控者的堕落，挺立知识分子的风骨。大学自治权因为校长遴选制度而获得了部分的落实。

（2）凝塑大学社群的“公共意志”。在校长遴选过程中，候选人必须对全校师生发表治校理念与策略，并与师生对话；候选人也必须与遴选委员会委员深入面谈，增进双方之互相了解。这种机制如果进行得宜，对于凝塑大学知识社群内之“公共意志”颇有助益，使大学行政领导人与全校师生融合而为一体^【21】。不过，运用选举进行大学校长的选拔也存在着一些弊端，这些弊端有的是制度性原因造成，有的是非制度性原因。比如，制度设计还有待细化与完善；校长选举方式催化教师之间帮派体系的形成，拉票拜票、媒体造势、黑函攻奸等社会选举中的恶俗侵入校园。

黄昆严则认为台湾的大学校长遴选制度有以下缺点：

（1）候选人当众鼓吹政见求宠的选举方式，有损大学校长的崇高地位与形象。

（2）模仿社会政治选举，使不良选举文化侵害神圣的大学校园。

（3）遴选委员会的权利没有充分尊重，遴选委员会的决定再由全校教职工投票通过，多此一举，没有必要。

（4）大学成为校际对立与党派竞争的舞台。

（5）由于大部分校长都在校内产生，无法为大学注入新鲜血液^【22】。

尽管说，没有绝对好的制度，也没有绝对坏的制度，但制度本身还是有优劣之分，有先进与落后之分。然而，一个制度是否发挥效果，同样也取决于执行制度的人的智慧与组织的文化。比如，台湾大学校长遴选中出现的问题，关键不在于遴选制度本身，而在于大学机体的改善与提升。委任制曾经产生过众多的杰出校长，选举制未必选出好的校长。因此，在大学校长选拔制度的分析中，我们针对的是制度本身，而不是实践中的具体个案操作。

三、中国大学校长选拔制度的改革

英国著名学者阿什比曾说：“任何类型的大学都是遗传与环境的产物。”大学校长选拔制度也是如此。大学校长选拔不能脱离一个国家具体的政治经济制度和文化传统，但是，借鉴国外大学管理中成功的经验与失败的教训，也可以使我们少走弯路，使大学在国家进步、民族昌盛中发挥更大的作用。

1．正确认识大学的性质，校长选拔不宜套用党政领导选拔任用体制

大学作为一个承担教学、科研、社会服务三大职能的教育组织，从本质上说，是传播、生产、应用知识的学术机构，有其独特的价值取向和活动规律，需要大学具有与政府部门、企业等不同的管理方式与运作内容。按世界各国大学的通行做法，政府对于大学的管理一般只是法律意义上的宏观管理，亦即通过立法、财政拨款、评估、课题立项等方式进行，而很少直接对大学进行管理。而目前，我们事实上是把大学定位于政府管辖下的事业单位，是政府部门的延伸，大学校长是具有某种级别的党政领导干部。

当前，我国企业干部体制正在进行改革，强调政企分开，企业经营管理职业化，淡化乃至取消企业领导行政级别，而代以企业家、经理人的身份定位企业领导。同理，大学校长也可以成为职业管理者或职业教育家，以职业的教育家、管理者的身份加以校长身份的定位。据《南方周末》报道，69.87％的公众认为，中国大学校长总体形象更接近于官员；6.54％的人认为，校长更接近于教育家；而认为更接近于专家学者的为9.98％^【23】。正是因为大学校长委任制强化了校长的行政官员身份，使大学盛行“官本位“思想。在大学这一神圣的学术殿堂里，一些人关心的是权术而不是学术，关心的是“仕途”而不是事业，给大学办学目标的实现及形象塑造带来了消极的影响。鲁迅曾对北洋政府及国民政府的教育总长进行过辛辣的讽刺，批评教育部长忽而为内务部长、司法总长、海军总长兼任教育总长的做法，认为他们只是为了做官，而不是为了办教育^【24】。鲁迅的观点对今天的大学具有警示作用。北大张维迎教授以激愤的口吻评论说：“有人当校长的目的不是为了治理学校，而是为了下一步再提副省长。这其实是毁灭大学。有关部门应该有一个明确的规定，政府不从大学校长里面提拔行政官员，要断他们的后路。”^【25】话虽然尖刻难听，有些偏激，却是一针见血，引人深思。

2．扩大民主，落实高校自主权，尝试进行“学校遴选与政府任命相结合”的新制度

从法理上说，公办大学由政府委任并无错误，政府投资办学，需对学校负责，因此，必须在选拔任命校长上有决策权。现在的问题是：如何在任命制的基础上，更好地反映大学中广大教职工的心声，以扩大民主，选拔出真正为广大群众所接受与欢迎的大学校长。校长经过民主选举产生的设计，基本假设是民主参与决策过程有利于组织内的共识形成和落实执行。眭依凡在关于“大学校长产生方式”的调查中，42.27％的大学校长选择“向全社会公开招聘，由上级主管部门聘任”，54.64％的大学校长选择“校内成员竞争产生，由上级主管部门聘任”，而只有8.24％的大学校长选择“上级主管部门直接任免。”^【26】从发达国家的经验看，一般都有一个民主选举的过程，因此，在我国大学校长选拔过程中，可以尝试教授选举和政府任命相结合的方式，扩大遴选的透明度。

在我国干部制度改革中，扩大民主已成为干部制度改革的核心内容。而要扩大民主，公开选拔、群众推荐、民主评议等成为不可或缺的程序，其中，落实“群众选举权”又是关键。而“学校遴选与政府任命相结合”的新制度正是落实群众选举权的有效途径。

3．制定《大学法》或学校办学章程，明确大学校长选拔制度

我国《高等教育法》第四十条规定：高等学校的校长，由符合教育法规定的任职条件的公民担任。高等学校的校长、副校长按照国家有关规定任免。这样的规定未免失之笼统，如果不了解教育法规定的任职条件和国家有关规定，还是不明白。因此，要进一步健全教育法规，依法治校，对校长选拔的程序作出明确的规定，使校长选拔有法可依。同时，我国公立大学均没有办学章程，对如何管理大学，如何进行校长选拔等，大学没有反映自己的意见与心声。因此，在国家相关教育法规的基础上，各大学可以按有关精神制定大学办学章程，作为学校内部管理的法律依据。在我国改革开放的20多年里，一些地方基层的首创精神、开拓进取意识为冲破原有体制桎梏作出了巨大努力，为改革开放提供了宝贵的经验，大学校长更应该在大学制度建设上有所作为。

“南橘北移，其化为枳”，大学校长选拔制度必须与我国的国情与文化相一致，一味地生搬硬套西方大学制度可能导致“水土不服”。然而，大学作为学者共同体，具有探索民主政治的先天条件，进行校长选拔制度的探索与尝试，不仅事关大学建设与发展，也将对我国干部人事制度改革产生一定的影响。

（浙江师范大学行知学院　季诚钧）