日本的国立大学法人化与大学自治

日本的国立大学法人化与大学自治

大学自治是一种教育理念，同时也是大学的一种管理模式。西方的大学自治起源于中世纪，并传承至今。日本的近代大学制度是在西方国家的影响下形成的，自然吸收了西方大学自治的理念和制度，但在具体管理上实行具有自身特色的学部教授会自治。日本教授会自治的传统形成于二战前，在战后的民主教育体制下得以制度化。文部省曾尝试要改变国立大学的管理体制，但在国立大学法人化改革之前未能取得实质性进展。本文将在简单介绍国立大学教授会自治的基础上，围绕国立大学法人化后对传统大学自治的取舍扬弃等进行分析。

一、国立大学的教授会自治

1．自治传统的形成

《学制》（1872年8月）的颁布，为日本近代大学的产生提供了制度基础。1877年4月，近代日本的第一所大学——东京大学诞生了。东京大学是由开成学校和东京医学校合并而成的国立综合大学，1881年开始设总理、学部长和东京大学咨询会，形成了统一的管理体系。总理即校长，其职责是“奉文部卿之命，总理大学事务”，学部长“受总理之命，管理本学部事务”。东京大学咨询会由总会和学部会构成，是总理和学部长的咨询机构。咨询会是后来的大学评议会和教授会的雏形，有学者认为咨询会的设置是东京大学实施自治政策的开始，但更多的学者对此持异议，理由是咨询会虽在形式上初具自治机构的特点，但实际上不过是对西方的模仿而已，当时的大学尚无自治意识，自治问题尚未被提上议事日程^【168】。

1885年内阁制形成后，伊藤博文出任第一届内阁总理，森有礼出任文部大臣。森有礼以普鲁士的教育模式为蓝本，以国家主义教育体制构想为基础推进教育制度改革，并以敕令的形式颁布了《帝国大学令》（1886年3月）等一系列教育法令。《帝国大学令》颁布后，东京大学改称为帝国大学。帝国大学由研究生院和分科学院组成，总长及各分科学院长、教头等管理者均由文部大臣任命。帝国大学总长“秉承文部大臣之命，总辖帝国大学”。评议会开设于帝国大学或文部省，其成员——“评议官”由文部大臣从各分科学院的教授中分别“特选”两人担任。评议会实行议长负责制，由总长任议长，主持会议并将议事始末汇报给文部大臣^【169】。《帝国大学令》颁布后，文部省加强了对帝国大学的控制。

1893年3月，井上毅出任文部大臣后，通过修改《帝国大学令》和制定相关法规等，对大学管理制度进行改革。根据《修改帝国大学令》（1893年8月），帝国大学设评议会，评议会成员——“评议员”由各分科学院的教授选举产生，评议会“可就高等教育相关事宜，向文部大臣提出建议”。各分科学院设立教授会，由分科学院院长任议长。只涉及各分科学院的事项均由分科学院教授会商讨裁量，帝国大学有关学问方面的诸权限渐次转向各分科学院教授会。井上毅的改革扩大了帝国大学评议会的权限和自主性，使帝国大学的部分管理权由政府转到大学，“在大日本帝国宪法法理所允许的范围内”最大限度地完成了大学自治制度，形成了“二战前日本大学管理体制的原型。”^【170】同时，井上毅的改革明确了教授会的地位和职责，使教授会和评议会合议的管理体制初步形成，奠定了日本大学教授会自治的基础。

值得特别关注的是，帝国大学的教授们在争取和维护教授会自治方面功不可没。如，1913年5月，京都帝国大学新任总长泽柳政太郎免除了文、医、理工分科学院七名教授的职务，引起法科学院教授的强烈不满，教授会作出“教授的任免应先经教授会同意”的决议，并以全体教授辞职相抗衡。最终文部大臣出面干涉，认可了法科学院教授会的提议，1914年4月泽柳政太郎辞职而去。接着京都帝国大学制定了内部章程，规定总长、教授及副教授的任免等事项须向教授会咨询并得到多数同意，并规定总长要由教授会推荐并以无记名投票的方式选举产生。1915年6月，京都帝国大学首开总长公选的先河，东京帝国大学也于1918年7月进行了总长公选，相关规定得到了文部大臣的默认。后来，其他帝国大学也相继实现了总长公选制。

经过历次改革和大学人的努力，到20世纪20年代，日本大学的教授会自治已基本形成，后来尽管遭到法西斯军国主义的阻挠和破坏，但大学人从未放弃自治的理念和传统。然而，在二战前的国家主义教育体制下，“忠君爱国”等非近代教育理念要求教育必须为天皇制国家服务，大学被当作强兵富国的国家事业和国家机构，学问自由被限定在“国家需要”的范围内，使本应是“理性之府”的大学成了“国家理性”的附庸，甚至成了为国家权力服务的“婢女”^【171】。实际上，二战前的大学自治主要是作为一种惯例和大学人的理想被传承下来。

2．自治制度的确立

二战后日本新制大学的管理制度，建立在相关法律保障的基础之上。《日本国宪法》（1946年11月）规定“保障学问自由”^【172】。根据《教育基本法》（1947年3月），“教育以完善人格，培养热爱真理和正义、尊重个人价值、勤劳、有责任心、具有自主精神且身心健康的国民及和平国家社会的建设者为目标”。为了完成这一目标，必须“尊重学问自由”。在教育行政方面，要坚持“教育不接受不正当指导、应对全体国民负责”的原则^【173】。

一般认为，学术自由和大学自治密不可分，对于大学而言，尊重学问自由即要求大学自由或大学自治，保障学术自由以承认大学自治为前提。因此，《日本国宪法》中的“保障学问自由”，以及被称为“教育宪法”的《教育基本法》中的“尊重学问自由”和“教育不接受不正当指导”等，都为大学自治和学术自由提供了法律保障。此外，《教育公务员特例法》（1949年1月）基于“通过教育服务于全体国民的教育公务员的职责的特殊性”的相关规定^【174】，为教师充分履行其职责提供了区别于一般公务员的法律依据，也为大学人享受学术自由和大学自治提供了身份保障。

新制国立大学的机构设置及管理运营的主要依据是《学校教育法》（1947年3月）、《国立学校设置法》（1949年5月）及相关法规的实施规则等。根据《国立学校设置法》，国立大学的管理机构是评议会和教授会。评议会实行议长负责制，由校长任议长。评议员由文部大臣根据校长的建议任命，包括：校长，学部长、研究生院研究科长、教养部长及大学附属研究所所长等。教授会设在学部、研究生院研究科、教养部、大学附属研究所，其他有专职教授的组织也可设教授会。教授会实行议长负责制，议长由教授会所属组织之长充任。评议会和教授会均有相应的权限范围^【175】。

新制国立大学的管理运营，继承了旧制大学的自治传统：评议会和教授会分别是校级和学部级权力机构，校长、学部长根据评议会和教授会的决议行使各自的职权；评议会的审议和决策以教授会的决议为基础，遵循由学部教授会到评议会、由学部长到校长的自下至上的决策和管理程序。而《学校教育法》中的“大学必须成立教授会，以审议重要事项。教授会可吸纳副教授及其他人员，”^【176】及《国立学校设置法》规定国立大学以“为达成大学的教育研究目标，学部及其他组织机构须同心协力运营，综合发挥其机能”为运营基准等，将以学部为中心的运营机制和教授会自治予以法制化。以校长、学部长负责制与评议会和教授会的合议制相结合的自治管理体制，在相关法律保障的基础上最终形成并确定下来。

战后日本在规范大学内部管理制度的同时，通过限制文部省的权力和改变大学设置审批程序等，实现了政府对新制大学管理的民主化。如，《文部省设置法》（1949年5月）将文部省的权限限制在学校设立、经费资助和计划制定等宏观领域，具体事项则由各国立大学依据相关规定自行决定。当然，文部省也曾尝试通过立法或改革加强对大学的控制或改变国立大学的管理制度，但遭到大学界的普遍反对和抵制。另外，在20世纪八九十年代展开的高等教育改革中，国立大学的管理体制亦未得到根本改变。

二、国立大学法人化对传统自治的扬弃

1．国立大学法人化改革

早在1971年6月，中央教育审议会就在题为“关于今后学校教育整体扩充改善的基本政策”的咨询报告中提出，高等教育机构应确立“自主、自律运营”体制^【177】，并建议改变国立大学的设置形态，使国立大学成为自主运营的法人。1987年4月，临时教育审议会在“有关教育改革的第三次答询”中，再次强调了改变国立大学设置形态的必要性^【178】。而将国立大学法人化正式提上议事日程的，是第二届桥本龙太郎（1996年）内阁提出的行政改革构想。桥本内阁行政改革的核心，是改组“中央省厅”即中央政府机构。根据《中央省厅等改革基本法》（1998年6月），中央政府机构改革的基本方针是精简人员、提高效率，具体措施包括：削减人员编制；使一部分政府机构民营化；让一些政府所属机构成为独立行政法人等^【179】。

1999年4月，日本政府正式决定将国立大学独立行政法人化，文部大臣于同年9月和翌年5月两次召开国立大学校长会议，强调法人化可“大幅度扩大国立大学的自主性、自律性”，促进各大学的“个性化”发展，并承诺将制定适合于国立大学特点的“特例法”等^【180】，以期得到国立大学的认同。2002年3月，国立大学等独立行政法人化调查研究会议提出了最终报告《新‘国立大学法人’像》，在该最终报告基础上制定的《国立大学法人法》等六项法案于2003年7月获得国会通过。2004年4月1日，日本89所国立大学法人诞生，国立大学法人化改革正式开始。

国立大学法人化改革的主要内容包括如下几个方面：

（1）各国立大学法人化，以确保其自律运营：赋予作为国家行政机构一部分的各国立大学独立法人资格；大幅度减少在预算、组织机构等方面的规制，由大学自主负责。

（2）引入作为“民间智慧”的经营手法：设立“役员会”，实现高层监管；设立“经营协议会”，实行从全校的立场出发使资源得到最大限度利用的经营。

（3）将“校外人士参与”的运营方式制度化：引进“校外役员制度”（招聘校外有识之士、专家担任役员）；审议经营事宜的“经营协议会”须包括校外人士；选考校长的“校长选考会议”亦须包括校外人士。

（4）人事制度向富有弹性的“非公务员型”过渡：各大学自主实施与教师的能力、业绩挂钩的工资制度；取消对教师兼职等方面的限制，通过产学结合等方式，以教师的能力和成果回报社会；包括事务人员在内的全校人事均由校长任命。

（5）引入“第三方评价”，向事后核查方式过渡：大学的教学科研业绩由第三方机构进行评价；将第三方评价的结果与对大学的资源配置相挂钩；公布评价结果、财务内容、教育研究等信息^【181】。

2．教授会大权旁落

国立大学法人化后，管理机构发生了相应的变化。其一，根据《国立大学法人法》，国立大学法人设役员职若干名，包括校长（法人之长）、理事（人数由各大学自行决定）和监事（2人）。校长和理事构成役员会，校长在决定年度计划、中期计划、预算、重要机构的设置及废止等重要事项时，须经役员会决议通过。其二，设立经营协议会，审议国立大学法人的经营事宜。经营协议会委员包括：校长，校长指名的役员及职员，校长在听取经营协议会意见基础上任命的校外有识之士（即校外委员）。经营协议会中校外委员人数须过半数。其三，设立教育研究评议会，审议国立大学有关教育研究方面的重要事项。教育研究评议会评议员包括：校长，校长指名的役员，学部长、研究科长、附属研究所所长及由教育研究评议会规定的其他重要研究机构之长，其他根据教育研究评议会的规定由校长任命的职员。经营协议会和教育研究评议会均实行议长负责制，且均由校长任议长。

国立大学法人化改革后，其经营管理具有如下特点：

第一，援引民间经营手法，重视经营效益。首先，设立类似于企业董事会的役员会，实行高层监管。其次，不再坚持国立大学“为达成大学的教育研究目标，学部及其他组织机构须同心协力运营，综合发挥其机能”的运营基准，而是以“从全校的立场出发使资源得到最大限度利用”为经营方针。可见，与国立大学重基本构成单位（学部）的学术效益不同，国立大学法人的经营重心倾向于整体（大学）的经济效益。

第二，引入校外人员参与大学法人的经营。在国立大学法人的役员、经营协议会委员和校长选考会议委员中，均包括一定比例的校外人士。如，国立大学法人东京大学的10名理事、副理事中有5人来自校外，经营协议会由校内、外委员各12人组成，校长选考会议委员的一半8人来自教育研究评议会，另一半8人从经营协议会的校外委员中选出^【182】。

第三，增设校级管理机构，扩大了校长的权限。役员会、经营协议会、教育研究评议会均为校级权力机构，且均由法人之长——校长负责；校长握有全校的人事大权。国立大学法人还设理事若干名，辅助校长掌理大学法人事务。如国立大学法人东京大学设理事7名（其中5名常务理事兼任副校长）、副理事3名，副校长自然也是经营协议会委员和教育研究评议会评议员。

总之，与国立大学学部和教授会权力较大而校长权力相对较小的情况不同，国立大学法人化后校长和校级权力机构总揽大学的管理大权，使学部和教授会的权限被大大缩减了，传统的大学自治理念和学部教授会自治受到了重大冲击。

三、日本大学自治的特点

1．不完全自治

大学自治作为一种民主管理方式，首先要求外部管理的民主化，大学外部管理的民主化主要体现为政府对大学的放权，即大学所倡导的学问自由和大学自治主要针对国家而言，需得到政府的认可乃至扶持。有学者从国家与大学的关系出发，将大学管理分为如下几种类型：①欧洲大陆型：大学靠国费运营，由国家负责管理，大学教员是公务员。但大学的教育研究和人事不受国家干预，大学拥有一定程度的自治权；②英、美型：大学享有充分的自治权，其自主管理几乎不受国家干涉；③前苏联社会主义型：大学是国家设施之一，为实现政治目的而存在，其自身的价值得不到认可，自治权亦无从谈起^【183】。

可以认为，“欧洲大陆型”大学拥有部分自治权，“英、美型”大学享有较完全的自治权，而“前苏联社会主义型”大学则无自治权可言。日本的大学管理，在二战前的国家主义教育体制下呈现出欧洲大陆型特点，二战后在美国的影响下向英、美型过渡。但战后日本的教育改革并未全盘照搬美国的做法，如，讲座制被保留下来，国立高等教育机构划归地方管理的构想未能付诸实施，美国版的《大学法试案要纲》遭到大学界的拒绝等。况且，随着美国占领期的结束及日美安保体制的形成等国内外形势的变化，以美国为蓝本的教育民主化改革进程便中断了。新制国立大学并未获得完全自治权。

国立大学法人化后，在经营自主性增强的同时也担负着相应的责任。国立大学法人必须根据文部科学大臣给出的为期六年的中期目标，制定并完成相应的中期计划。六年之后，国立大学法人评价委员会、大学评价、学位授予机构等相关评价审查机构，将对国立大学法人完成中期目标的情况予以评估，且评估结果与政府对国立大学法人今后的预算分配直接挂钩。实际上，文部科学省只是改变了管理方式，即将对国立大学的事前认可改为对国立大学法人的事后定期评估，而并未对国立大学法人完全放权。

2．保守化倾向

现代高等教育系统日趋复杂，影响大学管理的因素也日趋多样化，特别是来自市场的需求已经成为影响大学管理的重要因素之一。有学者根据政府、学者和市场三者在大学管理中的权力分配情况，将大学管理分为如下四种模式：①以国家行政权力为主导的政府主导型管理模式；②以学术权力为主导的学者主导型管理模式；③以市场调节为主导的市场主导型管理模式；④同时兼有上述三种模式某些特征的混合型管理模式。日本被视为混合型管理模式的典型。其理由为：日本的大学管理既强调学术自治也不排除政府管理，政府管理与市场调节并行，集权和分权共存^【184】。

对于如上模式划分，笔者有不同看法。所谓“混合型”的类型划分不够严密，现代“日趋复杂”的高等教育系统，每一种管理模式的“主导”力量都无法完全排除其他因素的影响，在一定程度上都是“混合型”。而日本传统的大学管理则应划归学者主导型管理模式，因为日本的大学虽由设置者负责管理，但实际上国立大学的教学科研和人事等具体事项均由各大学自行决定。至于国立大学法人化后，学者在教学科研管理方面的主导地位未受到根本动摇，仍属于学者主导型管理模式，但因校长和校级管理机构行政权力的膨胀，使大学管理中的学术权力被弱化了，其管理体制趋于保守化。

大学自治不仅体现为外部管理的民主化，也包括内部管理的民主化。大学内部管理的民主化程度，取决于行使管理权者的代表性。根据大学管理主体的不同，其内部管理大体可分为如下几个层次：①校长治校；②教授治校；③全体教师治校；④全体师生治校。从校长治校到教授治校、全体教师治校和全体师生治校，大学管理的民主化程度呈递增趋势。日本传统的学部自治属于教授治校，而国立大学法人化后的经营管理则趋于校长治校，民主化程度显然减弱了。换言之，基于大学自治理念考虑，国立大学法人化后的自治管理是传统教授会自治的退步。

四、小结

如上文所述，尽管文部省曾声言国立大学法人化改革将“大幅度扩大国立大学的自主性”，但实际上国立大学法人化后仍未获得完全自治权。同时因大学内部的管理权向校长和校级管理机构集中，以及非学术力量和因素被引入大学法人经营等，其内部的自治管理趋于保守。有的日本学者也认为：政府主导的国立大学独立行政法人化改革，是日本“实质性的大学自治向空洞化方向发展”的显著表现^【185】。

当然，国立大学法人化改革亦有一定的必然性。传统的以学部教授会为中心的大学自治有利于维护大学的学术性，便于由教授会到评议会自下而上的管理运营顺畅进行。但教授会自治也有一定的局限性，如，因学者管理经验不足，不利于提高行政效率；大学对社会的变化和需求反应较迟缓等。实际上，从20世纪六七十年代开始，一些教育咨询机构及社会团体等对大学管理中存在的封闭、僵化等弊端就多有批评，解决这些问题成为大学管理体制改革的主要任务之一。因此，引入社会人士参与大学经营等，在一定程度上也是时势所使然。总之，国立大学法人化后的经营管理，在解决大学现实的生存、发展问题方面具有积极意义，但其行政权力膨胀有违学术自由和大学自治理念，校长集权则是教授会自治的倒退。当然，国立大学法人化改革是日本国立大学史上前所未有的一次大改革，除管理体制外，还涉及人事、评价制度等方方面面的内容。对于国立大学法人化改革的是非功过，可能是仁者见仁，智者见智，而由此话题引发的思考，恐怕更值得广大学界同仁共同关注。如，大学的本质是什么？大学改革面临的主要矛盾是什么？大学改革是否该有一底线？大学与政府、社会间的关系如何，又该如何协调这种关系？等等。

（南开大学高等教育研究所　郭　丽）