改革开放之初的政府与学校关系

一、改革开放之初的政府与学校关系____________

改革开放之初，深受计划经济体制影响的中国，对社会的控制与调整仍然靠一个超经济的强大的政治体制。整个社会高度政治化，行政权力几乎渗透到了经济和生活的一切领域。这一体制运行的主要动力是人治，它使社会的各个领域都被置于政府的影响之下。政府是名副其实的“全能政府”。教育领域的状况也基本如此。政府包揽了从举办到办学、管理的一系列权力，并对各级各类学校采取以行政命令为主的高度集中的管理方式。因此，学校只是政府的一个附属机构，政府与学校之间主要是一种控制与被控制、统治与被统治的关系。

如果我们审视政府与学校这对关系，可以清楚地看到，作为政府的隶属单位，学校没有独立的法人地位，它与政府的关系只能是内部行政法律关系。所谓内部行政法律关系，是指上下级行政机关之间、行政机关内部组成单位之间、行政机关与其公职人员之间发生的为行政法所调整的关系。在此关系中，学校作为内部行政的相对一方，只是服从和执行的机关，必须服从主管机关以命令、计划等为手段的直接管理。政府作为行政首脑，拥有所有行政事务的决定权，可以随时根据行政管理的需要发布命令，控制学校的人事、财政，以及教学和研究，而不需要有法律的规定或受法律的限制。政府对学校所采取的命令或其他处分措施，是行政机关内部的处分，属于内部行政行为，学校如果不服，不能对之提出复议或诉讼。作为政府的隶属单位，学校所处理的事务本质上乃是政府的事务，但政府为了便于管理，或者为了减轻自身的负担，或者为了加快行政处理的过程，提高效率，可以把某些行政事务的决定权授权给学校行使，由学校自行决定。但这是一种行政机关内部的授权，是由政府自由决定的，并没有法律进行规范。所以当情况发生变化或者政府认为已不需要由学校代为行使决定权时，它就可以随时收回授权，或通过其他行政命令、措施使学校的权力事实上落空，这也不需要法律的限制。这些都是行政隶属关系的题中之意。

下面以高等教育的发展为例，进一步展示和说明改革开放之初政府与学校之间的关系。

1950年6月，教育部召开第一次全国高等教育会议，制定了《高等学校暂行规程》，并在以下问题上达成了共识：（1）实现高校统一集中领导，高校的布局与发展要逐步做到有计划；（2）学习苏联经验，改革高等教育。1951年，教育部明确提出了高等教育改革的三大基本任务：（1）改革教育制度（包括院系调整）；（2）改革教育内容（包括课程和教材）；（3）改进教学方法。到1956年，彻底改造旧的高等教育体制的任务基本完成。

此后，我国高等教育界开始自觉地思考与探索适合中国国情的高等教育体制。但1957年开展反右派的斗争的开展和扩大化使得这种探索中断。直到1961年，党的八届九中全会制定了对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针后，教育部在北京召开全国重点高等学校工作会议，着重研究如何贯彻执行八字方针，提出对重点高校实行“四定”，即：定规模、定任务、定方向、定专业，以此来加强对重点高校的集中管理。次年9月，中共中央批准试行《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（简称“高教六十条”）。“草案”重申，大学专业的设置、变更和取消必须经过教育部批准；学校必须按照教育部制订或批准的教学方案、教学计划组织教学工作；课程和学科体系的重大改变、学校规模的确定和改变、学制的改变和改革，必须经过教育部批准。

20世纪60年代初期的调整、整顿使大学秩序趋于稳定，但1967年首先在北京大学点燃的“文化大革命”的熊熊烈火迅速燃遍全国大学，一时间，“文攻武卫、停课闹革命、停止招生、创办劳动大学、招收工农兵学员、树白卷英雄，全国大学处于一片混乱之中。”⁽¹⁾十年“文革”，大学混乱不堪，政府的高度集权化控制也没有改变。

通过以上简要回顾，我们不难发现改革开放之初的高等学校仍旧是政府的附属机构，受控于政府而没有自己的权力，其显著特征是：在政府与高等学校的关系上，政府对高等学校实行严格的计划管理和行政干预，高等学校没有自主权，高等学校与政府主管部门有严格的行政隶属关系，政校不分；在中央政府与地方政府之间的关系上，主要是以中央集中且直接管理为主，高等教育发展事务的决策权和最终决定权在中央，地方政府只能根据中央的决定进行工作，缺乏办学积极性。同时，由于在许多问题上没有明确中央与地方的职责权限，常常造成在高等教育管理权力的上收和下放过程中缺乏基本依据，出现“放乱收死”的恶性循环；在不同政府主管部门所属的高等学校与高等学校之间的关系上，部、委所属的高等学校与地方所属高等学校之间常常形成的“条块分割”、“小而全”的状况，难以实现高等教育资源的优化配置和办学效率的提高，不符合我国由行业经济向区域经济转变的现实。在上述三对关系中，政府与高等学校的关系又是关键和突破口，这对关系能否处理得好将直接制约和影响另外两对关系的处理。