政府与学校关系的调整

（四）政府与学校关系的调整

随着我国依法治国进程的推进，政府与学校的关系也开始接受法律的调整，并由最初的单一的、以隶属性为主要特征的纵向型法律关系逐渐发展为一种复合型法律关系，具体包括以下两类法律关系：

1.教育行政法律关系

教育行政法律关系是以权力服从为基本原则，以对学校的行政管理为主要内容的纵向型法律关系。它是政府机关在实施教育行政的过程中发生的关系，其实质是国家如何领导、组织和管理教育活动。作为行政法律关系，这一关系的主体及其权利和义务都是由法律事先预定的，当事人没有选择的余地。政府机关在与学校发生关系时，以国家的名义出现并行使法律规定的职权。在学校不履行规定的义务时，政府机关可以强制其履行，而政府机关不履行职责，学校只能请求其履行或通过向有关国家机关提出申诉或诉讼等方式解决。因此在这一关系中，学校与政府的关系具有不对等性，政府作为关系的一方，占据着主导的地位，政府机关与学校有关的一切行政行为，都不可避免地会对学校产生直接的权威性的促进、帮助或限制、制约作用。

作为教育行政法律关系中的一方——行政相对人，学校也并非仅仅被动接受政府的行政管理，它也享有自己的权利。1995年颁布的《教育法》更为明确地对学校的权利和义务做了规定。根据这些规定，一般来说，我国学校享有的权利主要有：（1）按照学校章程自主管理；（2）组织实施教学活动；（3）招收学生或其他受教育者；（4）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（5）向受教育者颁发相应的学业证书；（6）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；（7）管理、使用本单位的设施和经费；（8）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉。在享有上述权利的同时，学校应履行下列义务：（1）遵守法律、法规；（2）贯彻国家的教育方针，执行国家教育教学标准，保证教育教学质量；（3）维护受教育者、教师及其他职工的合法权益；（4）接受国家行政机关委托代理执行的义务；（5）承担违法后依法受到处罚的义务，等等。

我国学校与政府之间传统上是以命令与服从的行政命令关系为基本特征的，但随着我国社会主义市场经济体制的确立，行政体制规范化和民主化不断推进，传统的教育行政关系正逐步发生变化，而最显著的特征是行政指导、行政合同等关系逐渐成为政府与学校之间的主导关系，二者在继续保持必要行政命令关系的同时，也正在向着更具民主化的特征转变。

2.教育民事法律关系

教育民事法律关系是学校与包括政府在内的社会组织和个人之间发生的另一类法律关系。在这类关系中，当事人之间的地位是平等的、自愿的，相互之间的关系一般是等价的、有偿的。财产、土地、学校环境、人身及知识等方面涉及的权益都可能发生民事所有和流转上的关系。学校与政府之间在平等基础上围绕上述权益而发生的关系都可能归结于教育民事关系。如政府部门与高等学校签订委托培养合同时，双方可在平等自愿基础上协商各自的权利义务，并最终以合同的形式确定下来。合同一经签订，除非经双方合意取消，就对双方产生了约束力。高等学校要按约定的时间、方式为政府部门培训一定数量的职员，政府部门则按市场交换价格向高等学校给付培训费用。此时，政府并不是作为高等学校的行政管理者出现的，它是以一个与高等学校平等的市场交换主体的身份与高等学校建立了民事教育关系，适用民法。⁽⁸⁾

作为教育民事法律关系的主体，学校应具有民法规定的法律地位，从批准设立或注册之日起具有法人资格。在我国，法人可以是具有民事主体资格的企业、事业单位、国家机关、社会团体和其他组织。我国的《民法通则》依据法人宗旨、任务的不同，把法人分为企业法人和非企业法人两大类。其中非企业法人是指非生产性、非营利性的法人。根据《民法通则》的规定，非企业法人包括机关法人、事业单位法人和社会团体法人。这些社会组织为完成自身的任务，必须参与民事活动，因此承认其在民事活动中的主体资格，有利于促进它们实现自身的职能和使命。根据《民法通则》的这一分类，我国学校应属于非企业法人中的事业单位法人。学校的法人地位就是法律根据学校的条件和特点而赋予学校的一种享有民事权利的主体资格。

在教育民事法律关系中，学校与政府具有平等的法律地位，双方的合法权益平等地受法律保护，政府并不比学校享有更多的特权或受到法律更多的保护。双方本着平等、自愿、自由的原则从事民事法律行为，处分自己的合法权益，不受对方或任何第三人的强迫，也不受行政权力的干预。签订的协议对双方均有法律约束力，任何一方都无权单方面变更合同内容或不履行合同，否则就要承担违约责任。⁽⁹⁾

随着我国教育体制的改革，政府与学校这对关系中，双方主体的地位以及这一关系的内容都在逐步发生变化。区分哪些关系是行政关系、哪些关系是民事关系，实质上是一个在学校与政府之间如何配置权力的问题，这对于正确处理政府与学校的关系是非常有意义的。