公立学校体制改革的出发点

（二）坚守公共性：公立学校体制改革的出发点

在计划体制下，推崇的是全面政府化的公共性理念。它在学校制度上表现为：国家举办学校、直接控制和管理教育，承担教育费用并配置教育资源；学校从属于政府主管部门、一切听命于政府、以政府为中介与外界相联系、自身没有独立的法律地位。由于把公共性理解为教育管理如何实现国家教育目标上，并被等同于社会公共利益，体现教育根本特征的公共性的内在属性和要求并不被重视，学校制度的价值取向是社会公益性与社会秩序，公民的权利被置于行政权的权威之下，从而使教育成为政治的工具。这种对稳定和群体秩序的偏好和对自由、特别是对个体权利和自由的牺牲的教育价值取向，必然使学校制度与教育规律脱节，与教育民主、受教育权利需求相背离。而且在现实中，由于教育服务的政府垄断，政府部门与官员自利动机的实际存在，造成教育的公共性偏差。

对市场背景下的公立学校体制改革，目前学界有两种不同的看法：一种观点主张公立学校转制，充分发挥市场机制的作用。把教育投资当做产业性的投资，解除政府的管制，实现教育的产业化，以形成教育领域的自由竞争市场；另一种观点则提出，把教育当做一种产业是与教育的公共性相悖的，认为如果真正实行产业化，以有钱与否来决定接受教育的权利，将会造成社会分配不公，强化贫富差距，影响社会的稳定，并主张整顿公立学校参与市场的行为，加强国家对于学校的监督，防止公立学校公共性的缺失，保障学生受教育权益和教育机会均等。可以看出，前者涉及公立学校的办学自主权，公民作为消费者对受教育权的选择的保障等观点，以及教育松绑与教育自由化、多元化的教育理念，主张国家不应过度介入教育事务，而应放弃管制的权力，给学校自主发展的空间；后者则涉及教育公共性的一面，而从公共利益及社会正义之维护的观点，要求国家应积极介入教育事务，对公立学校教育加以规范和监督。事实上，我们所要的教育公共性不是退回到计划经济时代的政府全面负责的“公共性”，也不是市场自发产生的“私益的总和是公益”的作为副产品的“公共性”，而是作为改革的基本出发点，终极目标是公立学校一方面体现着选择性和效率性，能够尊重学生和家长选择的权利，形成相互选择的竞争机制；另一方面体现着公平性和民主性，通过加强政府的力量，促进公立学校对社会发展的公平和均衡作用。

坚守公立学校的公共性，需要从公法的角度对公立学校进行规范，使公立学校真正成为一类由国家设立的、以培养人才为目的、为不特定多数人服务的公立公益性机构，是以公权力主体的身份行使权利、履行义务的法人组织。改革的经验表明，公共性问题是公立学校教育变革的基本问题，坚守公共性是今后改革的出发点，也是公立学校改革的方向所在。

【注释】

(1)所谓“营造物”，是指“为达成公共行政上之特定目的，行政主体将一批财产与人员（通常称为管理人员）作功能上之结合，并依其目的订定其组织规章所成立之组织体。”有法人地位的营造物称为独立营造物或营造物法人，无法人地位、无独立人格者称为非独立营造物或营造物机关。见黄异.行政法总论［M］.台北：三民书局，1992：19.

(2)刘英杰编.中国教育大事典（下）［M］.杭州：浙江教育出版社，1993：1 414.

(3)李继星.法、德、意公办中小学管理体制及其启示［J］.人民教育，2005，（6）：14.

(4)马怀德.公务法人问题研究［J］.中国法学，2000（4）：43.

(5)张保庆.关于中国教育经费问题的回顾与思考［A］，中国教育年鉴（1999）［Z］，北京：人民教育出版社，1999：64～81.

(6)数据来源：教育经费统计年鉴［S］.北京：中国统计出版社，1995～2001年.

(7)根据《中国教育经费统计年鉴》1995年和2001年有关数据计算整理。

(8)郭海.20世纪90年代中国高等教育经费的来源构成变化［J］.清华大学教育研究，2004（5）：46.

(9)康永久.公立学校的公共性问题［J］.教育理论与实践，2006（17）：17～20.

(10)劳凯声.面临挑战的教育公益性［J］.教育研究，2003（2）：7.