民办学校教师政策最新规定

（二）内部管理体制——学校内部管理

民办学校的内部管理关系主要涉及民办学校和举办者、教师以及学生之间的权利义务关系。和公办学校不同，由于民办学校和公办学校的财产来源不同，因此两者在内部治理结构上明显不同。

1.民办学校的内部治理结构

目前民办学校的内部管理体制有学校董事会制、校务委员会、校长负责制等多种形式。根据《教育法》第三十条的有关规定，学校的管理体制应由其举办者按照国家的有关规定来确定，《民办教育促进法》第十九条“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构”并未指定必须设立什么样的决策机关，保持了较大灵活性。在民办学校的法人代表确定上，第二十二条规定“民办学校的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任”。同时，鉴于目前多数民办学校的内部管理体制为学校董事会领导下的校长负责制的实际情况，法律也主要针对民办学校董事会的组成、职权等方面作了具体规定。为了使民办学校的校长在学校管理，保障教育教学质量等方面发挥应有的作用，第二十四条从六个方面规定了校长的职权，使民办学校董事会或者其他形式的决策机构与校长分工明确，各尽其职，各负其责。

由于我国民办学校的发展还处于初级阶段，带有一定程度的盲目性、人为性和不成熟性，因此，立法并没有在内部管理体制上进行严格的限制。从我国目前的现状来看多数民办学校采用的都是董事会领导下的校长负责制，因此从表面上看，大部分民办学校都已经建立了法人治理结构。所谓的法人治理结构是指民办学校作为独立的法人实体，在举办者（出资人）、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构，以及通过这种组织结构形成的权利划分、制衡关系和配套机制（决策、指挥、执行、激励、约束和监督机制等）等规则构成的有机整体。在这种组织结构中，不同机构依据不同的职权，各司其职、各负其责、相互配合与制衡，以保障学校的正常决策和管理秩序。通过这一结构，出资人将自己的资产交由董事会托管；学校董事会是学校的最高决策机构，作为拥有治理权的常设机关，全权负责学校的经营活动，拥有对学校法人财产的支配权，对学校校长的聘用、奖惩以及解雇权；校长受聘于董事会，作为董事会意志的执行者，在其授权范围内管理学校。但是在实际运作过程中，学校的法人治理结构还相当不完善，离《民办教育促进法》及其实施条例的要求还有很大差距。主要表现在集权色彩浓重，一人决策代替集体决策；学校决策层与管理层目标不一，使学校在运营上造成不必要的内耗；董事会组成结构不合理，运行不规范；监督制约机制不健全，难以有效地防止权力的滥用等等。因此有学者建议应当通过合理的外部制度建构和内部机制建构两方面来进行完善，外部制度主要包括：学校法人财产权的独立，健全的法律制度，有效的激励机制。内部机制主要包括建立二元管理体制，实现学校决策与管理的完全分离；完善学校理董事会结构，提高理董事会决策的科学性、民主性；规范学校决策；完善学校监督机制，增进监督的实效。⁽²⁷⁾

2.民办学校与举办者之间的产权关系

学校法人治理结构的核心问题就是产权。产权关系是民办学校与举办者之间的财产关系，只有明晰了学校的产权才能协调各方利益，建立合理有效的治理结构。

产权是以财产所有权为基础，包括对财产的占有权、使用权、收益权和处置权的权利束。作为所有制的核心和主要内容，产权的内涵是由所有制实现形式所决定的，受相关法律保护的，反映不同利益主体对某一财产的占有、使用、支配和收益的权利、义务和责任。具体而言，产权包含三层含义：第一，原始产权，也称为资产的所有权，是指受法律确认和保护的经济利益主体对财产的排他性的归属关系，包括所有者依法对自己的财产享有占有、使用、收益、处分的权利。第二，法人产权，即法人财产权，是指法人对资产所有者授予其经营的资产享有占有、使用、收益与处分的权利。法人产权是伴随着法人制度的建立而产生的一种权利。第三，产权包括股权和债权，即在实行法人制度后，由于企业拥有对资产的法人所有权，致使原始产权转变为股权或债权，或称终极所有权。原始出资者能利用股东（或债权人）的各项权利对法人企业产生影响，但不能直接干预企业的经营活动。

关于民办学校的产权问题，《民办教育促进法》规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的资产以及办学积累，享有法人财产权。”法人财产权明确了民办学校作为法人对其各方面投入的财产享有的权利，即在民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占，但对举办者投入民办学校的资产以及办学积累的归属未作具体规定。尤其是民办学校终止时，清偿完受教育者、教职工的费用和其他债务后的剩余资产如何处理，缺乏相应的可操作性的法律依据。《民办教育促进法》第五十九条规定：“民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。”但实施条例中并未涉及此问题。《民办教育促进法》对原始投入资产、办学积累资产和剩余资产归属上的过于原则性的规定，导致民办学校资产的归属模糊不清，从而引发了一系列产权纠纷，影响了民办学校正常运转和持续发展。

民办学校的产权归属问题长期以来一直受到各界关注。产权问题本应随着《民办教育促进法》及其实施条例的出台而得到解决，但时至今日，无论是政府部门还是民办学校的举办者，对民办学校存续期间的产权和民办学校终止后剩余财产的处理问题仍无统一认识，感到无章可循。这主要是由于法律对投资办学与捐资办学没有做出区分，导致了我国民办学校产权关系的不明确。当前人们对民办学校现有财产归属的争论主要有三种不同的观点：（1）既然举办者利用自筹资金投资办学，那么民办学校的财产所有权理应归属于投资者。绝大部分民办学校的举办者持这种观点。（2）民办学校的财产所有权归属于社会公共群体。民办学校是公益性机构，应由本身即为公益法人的基金会或其他捐助性法人举办，才能确保其公益性。如果允许营利法人投资办学，该举办者可能从事营利性活动并进而获得相应的收益权，民办学校的公益性则得不到保障。这是学界的主要观点。（3）应在保证民办学校公益性的前提下，按民办学校财产来源的结构划分民办学校的财产所有权。就举办者而言，由于民办学校是公益法人，举办者不得对学校的经营所得享有收益权，而仅对其投资部分享有所有权。这是教育行政部门部分官员的观点。⁽²⁸⁾

从两大主要法系对私立学校产权制度的设计来看：大陆法系国家私立学校基本上是非营利性的捐资办学型，主要采取财团法人的形式；英美法系国家的私立学校则主要有两种形式，捐资办学与投资办学。这两种形式采取不同的管理方式，捐资办学以公益信托的形式进行调整，投资办学则与企业管理一样，不享受税收优惠。目前，我国民办学校大多是投资办学，与英美法系国家的投资办学型私立学校相似，可考虑纳入企业的管理范围。同时，财团法人和公益信托都是基于捐资资产，为实现公益目的而设立的非营利组织，并由此形成了即捐赠者（委托人）、受赠者（受托人）、受益者（受益人）三类不同利益群体之间的法律关系，这对于理清我国私立学校与举办者之间的产权关系有一定的借鉴意义。

3.民办学校与教师的法律关系

由于民办学校的经费是非国家财政性的，因此民办学校和其聘用的教师之间主要是一种平等的契约关系。但是根据我国现有的法律制度，民办学校也是公益性机构，因此学校和教师之间的民事契约的意思自治也要受到《劳动法》、《教师法》、《民办教育促进法》等法律的限制。

《民办教育促进法》第四章二十七条至三十三条对民办学校教师的权利与义务，教育行政部门或其他行政部门、民办学校、社会组织如何保障教师的权利以及民办学校对教师管理的权利做出了规定，这对民办学校教师维护自身的权益具有重要意义。《民办教育促进法》第二十七条规定：民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。这就明确了民办学校的教师同国家举办的教育机构的教师的法律地位是平等的。同时，《民办教育促进法》第二条规定，本法未作规定的，依照《教育法》和其他有关教育法律执行。《民办教育促进法》对民办学校的教师的法律地位没有做出系统规定，因此，《教育法》、《教师法》和其他有关教育法律关于教师法律地位的规定，就适用于民办学校的教师。民办学校教师的法律地位主要是通过其享有的权利和履行的义务来体现的。

民办学校教师的权利，是指教师在履行教育教学职责过程中，依照《教师法》等国家法律规定，所享有的可以为或不为一定行为的许可与保障。根据《教师法》的规定，教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。《教育法》第三十三条规定，教师享有法律规定的权利，国家保护教师的合法权益，改善教师的工作条件和生活条件，提高教师的社会地位。

根据《教师法》的规定，教师享有下列权利：（1）进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验；（2）从事科学研究、学术交流，参加专业的学术团体，在学术活动中充分发表意见；（3）指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩；（4）按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假；（5）对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理；（6）参加进修或者其他方式的培训。

《教师法》规定的教师权利在其他法律中又得到进一步的保障。比如，《高等教育法》规定，国家保护高等学校教师及其他教育工作者的合法权益，采取措施改善高等学校教师及其他教育工作者的工作条件和生活条件；高等学校应当为教师参加培训、开展科学研究和学术交流提供便利条件。《义务教育法》规定，全社会应当尊重教师；国家保障教师的合法权益，采取措施提高教师的社会地位，改善教师的物质待遇，对优秀的教育工作者给予奖励。根据《民办教育促进法》第二条的规定，《教育法》《教师法》等法律有关教师权利的规定同样适用于民办学校的教师。此外，《民办教育促进法》第三十条、第三十一条还针对民办学校教师的实际情况规定，民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇，并为教职工缴纳社会保障费；民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。

有权利就有义务，义务总是和权利相对应的。民办学校教师的义务，是教师依照教师法及其他有关法律、法规，从事教育教学工作而必须履行的责任，表现为教师在教育教学活动中必须做出的一定行为或不得做出的一定行为。根据《教育法》第三十二条的规定，教师履行法律规定的义务，忠诚于人民的教育事业。民办学校教师应履行的基本义务在《教师法》中从六个方面作了规定：（1）遵守宪法、法律和职业道德，为人师表；（2）贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务；（3）对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结教育，法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育，组织、带领学生开展有益的社会活动；（4）关心、爱护全体学生，尊重学生人格，促进学生在德、智、体等方面全面发展；（5）制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象；（6）不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平。这些有关教师法律义务的规定不仅适用于公办学校的教师，也适用于民办学校的教师。

此外，国家除了依法赋予教师特定的权利与义务外，还依法建立起教师管理制度。根据《教育法》的规定，国家实行教师资格、职务、聘任制度，通过考核、奖励、培养和培训，提高教师素质，加强教师队伍建设。在《教育法》规定的基础上，《教师法》则对不同类型的教师资格制度、教师的培养和培训制度、教师的考核、待遇、奖励以及法律责任等制度做出系统的规定。这一系列的教师管理制度也适用于民办学校的教师。此外，《民办教育促进法》第二十八条、第二十九条还针对民办学校办学的实际情况，对民办学校教师的管理制度做出特殊规定。这些规定是：民办学校聘任的教师，应当具有国家规定的任教资格；民办学校应当对教师进行思想品德教育和业务培训。

4.民办学校与学生的法律关系

民办学校作为独立法人依法享有办学自主权，学生依法享有自主决定报考学校，接受高质量的服务和教育的权利。学校与学生的行为均受符合法律规范的双方各自利益意愿约定的约束，即合同的约束。学生经报到注册及其他必要手续后取得学籍，即表明其愿意接受学校的教育、管理和服务，并遵守学校的规章制度。学校和学生双方依合同约定享有权利和履行义务。若学生违反合同，例如不履行遵守校纪校规的义务，则学校可按法律法规规定及合同约定行使权利给学生以处分；反之，若学校不履行义务，则学生可使用请求权、申诉权甚至诉讼权来维护自己的正当权益。

民办学校与学生之间主要是一种平等的契约关系，双方法律地位平等，各自行使和承担相应的民事权利与民事责任。然而，由于教育的公益性质，民办学校也要保证国家教育目的的实现，因此，与民办学校与教师之间的关系一样，这一对法律关系除了由民事法律来调整以外，还要受到《教育法》等其他教育法律的约束。有学者认为：私立学校与学生之间的在学关系包括两个方面：一是平等主体之间的契约关系，一是不平等主体间的管理关系。⁽²⁹⁾在学校对学生进行管理的过程中，除了按照双方约定的合同内容来执行，还要受到《教育法》《民办教育促进法》等法律的调整，在某些国家授权的管理行为中，例如学位证书的颁发，甚至带有准行政行为的色彩。因此学校和学生之间还有教育与被教育、管理与被管理的关系。但是总体来说，民办学校和学生之间还是一种平等的民事关系，二者之间法律关系的内容主要体现为学生的权利和义务。

民办学校的学生同公办学校的学生一样，都是社会主义事业的建设者和接班人，承担着相同的学习任务。为了保证民办学校的学生能够努力学习、完成相应的学业，成为一个合格的建设者和接班人，《民办教育促进法》第二十七条规定：民办学校的学生同公办学校的学生具有同等的法律地位。

民办学校的受教育者除了享有《教育法》规定的所有学生都享有的法定权利之外，《高等教育法》进一步规定的高等学校学生的合法权益受法律保护，并规定了高等学校学生获得奖学金的具体制度以及在校内组织学生团体的权利；《义务教育法》和《职业教育法》针对义务教育、职业教育的特殊情况规定的适龄儿童以及接受职业教育者的特殊权利，也适用于民办学校的受教育者。此外，《民办教育促进法》第三十二条、第三十三条还针对民办学校受教育者的特殊情况，规定民办学校依法保障受教育者的合法权益；民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。和公办学校相比，我国民办学校的发展起步较晚，力量相对薄弱，特别是受长期以来形成的重公办学校、轻民办学校的观念影响，民办学校在社会上的地位远远比不上公办学校，歧视和差别对待民办学校的现象比较普遍。歧视和差别对待民办学校针对的不仅是对民办学校本身的办学活动，而且包括民办学校的受教育者。民办学校的受教育者在找工作、社会优待、参加社会活动等方面常常不能享受到与公办学校受教育者的同等待遇。歧视和差别对待民办学校受教育者的各类现象，实际造成了民办学校受教育者与公办学校受教育者的不平等，在一定程度上影响了社会的公平竞争，挫伤了民办学校受教育者的积极性，也影响了民办学校的健康发展。因而，《民办教育促进法》在规定了民办学校的受教育者与公办学校的受教育者具有同等的法律地位这一重要法律原则之后，又对这一法律原则作了进一步具体的规定。⁽³⁰⁾

需要指出的是，民办学校学生的某些权利的实现也发生了一定的变化，如学生获得贷学金、助学金的权利。民办学校是由国家机构以外的社会组织或者公民个人自筹资金举办，实行学生缴费上学制度，这表明民办学校的学生一般不具备申请贷学金、助学金的条件，所以，在民办学校大都未实施贷学金、助学金制度。但是，随着我国教育体制和金融管理体制改革的深化，一些地方金融机构正在对民办学校的学生进行贷学金的试点工作，如广东省新的国家助学贷款政策规定，该省普通高校，不论是部委属高校、省市属院校还是民办院校，均可实施国家助学贷款政策，贷款学生在校期间均可享受政府100%财政贴息。这使民办高等学校的学生同国家举办的高等学校的学生一样，也能申请国家助学贷款。

同时，民办学校的学生也应当履行《教育法》所规定的受教育者一系列义务。除此之外，《高等教育法》对高等学校学生的义务作了进一步的规定，即高等学校学生应当遵守法律、法规，遵守学生行为规范和学校的各项管理制度，尊敬师长，刻苦学习，增强体质，树立爱国主义、集体主义和社会主义思想，努力学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论，具有良好的思想品德，掌握较高的科学文化知识和专业技能；高等学校的学生应当按照国家规定缴纳学费；获得贷学金及助学金的学生，应当履行相应的义务；学生团体在法律、法规规定的范围内活动，服从学校的管理和领导。以上规定也同样适用民办学校的受教育者。