民办学校转为公办学校有哪些影响

（二）存在的问题

尽管我国民办教育政策和法制建设取得了不小成就，但依然存在一些不足。

1.立法层面

（1）民办教育的法律体系尚不完善

以《民办教育促进法》为核心的民办教育的法律体系基本建立之后，民办教育的发展有了法律依据，但是现行的民办教育法律体系仍然存在着不完善之处。

首先，相关法律规定存在不一致、不协调的现象。如：（1）《教育法》规定，所有学校都不得以营利为目的，而《民办教育促进法》中却规定民办学校举办者可以要求取得“合理回报”。这一结构性矛盾，成为我国民办学校产权争议不断的根源。合理回报和利润分配是否具有本质性区别？另外，《民间非营利组织会计制度》规定，民间非营利组织的结余不得向出资者分配，这与《民办教育促进法》规定的出资人可以从办学结余中取得“合理回报”的规定相冲突，使该项会计制度无法适用于民办学校。（2）《教育类民办非企业登记条例（试行）》把民办学校界定为民办非企业单位，不是企业。《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》财税［2004］39号头款头条规定“对从事学历教育的学校提供教育劳务取得的收入，免征营业税”。而我国《税法》则规定，“凡民办非企业单位都要向国家交纳税款”，从而与前述规定存在明显的法律冲突。（3）《教师法》第三十三条规定：“社会力量所办学校的教师的待遇，由举办者自行确定并予以保障”，而《民办教育促进法》第二十二条规定：“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”这表明：公办教师的基本待遇是由国家政策予以规定的，民办教师的待遇由举办者确定，两者的法律地位实际上难以相等。

其次，《民办教育促进法》的一些法律规定不够清晰、明确，相关配套法律法规尚未出台，不利于民办教育的健康发展。《民办教育促进法实施条例》规定“出资人要求取得合理回报的民办学校享有的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”。然而，这一优惠政策至今尚未出台。除此以外，民办学校的法人财产权究竟包括哪些组成部分？民办学校“清算债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理”，“有关的法律、行政法规”是哪些？……这一系列问题仍有待法律作出明晰的规定。

最后，立法滞后于实践，不能满足和适应实践发展的要求。虽然国家和政府部门已经制定和出台了一些有关民办教育的政策法规，但从总体上来看，民办教育的立法仍滞后于实践，远远不能跟上实践发展的需要，例如当前我国的民办学校从学校和举办者之间的产权关系来看主要包括捐资办学和投资办学两种。在实践中大部分的民办学校都是投资办学型的，而在立法上我们一相情愿的假设所有的民办学校都是捐资办学，没有对这两种办学形式做出区分，从而造成了理论和实践上的混乱。此外，法律的可操作性也有待加强，目前我国民办教育政策法规在一定意义上还是属于宣言性的，其条文多为原则性、实体性的规范，程序性的规范寥寥无几，合法有效的权力监督和权利保障机制也十分匮乏。

（2）政策法规的制定存在“钟摆”现象，合法性、合理性和科学性不足

改革开放以来，政府对民办教育的管理、民办教育政策法规的制定始终在鼓励和限制这两条线之间徘徊。第一条线索，体现为扶持和鼓励民办教育，主导性的立法者是全国人大，其主要依据来自宪法第十九条，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。随着1993年《纲领》、2002年《民办教育促进法》等一系列政策法规的出台，民办教育不断壮大，一度获得了长足发展。第二条线索却充满了对民办教育的约束和争夺，主导性的立法者是教育行政部门，其主要依据是宪法中规定国家教育权力和意识形态目标的第二十四条。国务院于2004年3月颁布的《民办教育促进法实施条例》，一面取消民办高校的学位授予资格，一面绕开公立学校不得营利的法律限制，允许和鼓励公办学校参与民办教育，继续扩展教育既得利益集团的垄断性，去和民办教育争夺可以营利的空间。在这些立法的诱导下，公立学校的“民办化”势头如火如荼，而近年来民间资本支撑的真正的民办教育却呈现不断萎缩的趋势，新增民办学校逐年减少，相当比例的民办学校都濒临倒闭甚至倒闭。⁽³²⁾

2.行政执法层面

（1）政府的依法行政意识不足，依法治教任重道远

民办教育相关的法规政策具有两方面的作用：一是更好规范民办学校的办学行为；一是规范政府的管理行为，以保障民办学校的合法权益。自教育体制改革实施以来，政府简政放权，在依法规范教育事业方面取得了一定的成果。但是对民办学校却体现了重管理轻服务，多限制少扶持的一面，依法管理仍多停留在字面上。

（2）民办教育法律执行环境不佳

民办教育政策法律的执行，一直在不同程度上存在如下几个主要问题：①思想上对民办教育还存在歧视，导致相关政策法律执行不利，使民办学校本身在发展中遭遇不公平待遇。如民办学校在用地、信贷、税收上就不能与公办学校享受同等的待遇；民办学校教师的退休待遇不如公办学校教师；民办学校学生不能享受半价火车票，等等；②一些民办教育发展的优惠政策，由于缺乏具体的实施细则而不能得到有效执行。如民办学校的税收优惠政策、信贷政策、奖励政策等，由于缺乏操作性指标和细则，各地在执行这些政策时相差很大，在某些地方这些政策甚至有名无实、形同虚设；③由于执行资源匮乏，也导致了一些有利于民办教育发展的政策流于形式，不能产生实际效果。如在《民办教育促进法》的“扶持与奖励”性条款中，规定“县级以上人民政府可以设立专项基金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”（第四十四条）；“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”等（第四十五条）。实际上，在我国一些经济欠发达地区，主要靠财政吃饭，支撑义务教育都捉襟见肘，这些扶持民办教育的政策自然也就无法执行。⁽³³⁾

3.司法层面

和其他的教育法律法规一样，民办教育法律法规的司法适用性有待加强。民办学校及其教师、学生的权利受损以后，申诉、复议、仲裁、诉讼的救济途径仍然不够通畅。